14 avril 2018
Quotidien Jurassien
Mosaïque de la Démocratie
Fragment no 71
La relation difficile du Conseil fédéral
avec la démocratie directe
Quand le conseiller fédéral Ueli Maurer caresse l’idée de mettre en vigueur sans votation populaire la deuxième version de sa réforme de l’imposition des entreprises, cela peut surprendre. Il en va de même quand le conseiller fédéral Guy Parmelin pense pouvoir dépenser neuf milliards de francs pour de nouveaux avions de combat sans l’aval de la majorité des votants. Mais cela ne peut surprendre que ceux qui connaissent mal l’histoire de la démocratie directe en Suisse, en particulier au XXe siècle. Tout pouvoir succombe à la tentation de demander encore plus.
Il faut se souvenir que les droits populaires ont dû être conquis et imposés dans la deuxième partie du XIXe siècle contre le gouvernement à parti unique libéral-radical de l’époque. L’introduction du droit d’initiative au niveau fédéral a même conduit en 1890 au retrait d’au moins deux conseillers fédéraux, l’Argovien Emil Welti (1825-1899, au Conseil fédéral de 1867 à 1891) et le Neuchâtelois Numa Droz (1844-1899, au CF de 1876 à 1892). Tous deux croyaient fermement les citoyens incapables de gérer raisonnablement autant de pouvoir.
Entre 1914 et 1950, le Conseil fédéral, n’étant pas assez conscient de son importance pour la liberté des Suisses et l’intégration du pays, était plus en conflit avec la démocratie directe qu’il ne l’appréciait. Durant les années de guerre de 1914-18 et 1939-45, le Conseil fédéral s’est vu confier de vastes &aquo;pleins pouvoirs» par l’Assemblée fédérale. Ils lui ont permis de prendre, abstraction faite de la constitution ou de la loi, «des mesures illimitées pour assurer la sécurité et sauvegarder tous les intérêts de la Suisse».
Ainsi, environ mille ordonnances ont été édictées par le Conseil fédéral pendant la 1re Guerre Mondiale, moins de 500 pendant la Seconde. Plus grave, à la fin de la Première guerre, le Parlement a prolongé le «régime des pleins pouvoirs» du Conseil fédéral, et celui-ci s’est habitué à cette manière de légiférer de son propre chef, sans référendum. De la sorte, 148 procédures législatives d’urgence se sont accumulées entre 1919 et 1939, contre seulement 33 durant les 38 années précédant la guerre. Pour Max Weber, alors conseiller national, plus tard conseiller fédéral, le gouvernement avait ainsi «passé à un régime autoritaire».
Pour le professeur zurichois de droit public Zaccaria Giacometti, la pratique d’urgence du Conseil fédéral était illégale et destructrice. En 1935, le Conseil fédéral s’est même laissé aller à des déclarations comme: «Il y a des situations (...) dans lesquelles l’observation fidèle des formes constitutionnelles et légales (...) n’est pas possible. (...) Une décision et une adaptation rapide aux conditions instables paraît nécessaire, et le droit d’urgence doit s’appliquer».
Lorsque le Conseil fédéral a voulu conserver son régime autoritaire également après la 2e Guerre Mondiale, des citoyens toujours plus sceptiques lui ont opposé une initiative populaire. En 1946, un comité surtout implanté en Suisse romande a déposé une initiative «pour le retour à la démocratie directe» qui, à la surprise générale, a été approuvée en septembre 1949 par la majorité des votants – unique succès d’une initiative fédérale entre 1929 et 1982.
Sur le coup, le Conseil fédéral a mis fin à sa frénésie de l’urgence. Car les décisions urgentes devaient désormais faire l’objet d’un référendum ultérieur. Il n’était plus possible de contourner la volonté des citoyens. Le Conseil fédéral lui-même a dû accepter à nouveau la culture de la démocratie directe dans laquelle, selon la célèbre maxime du grand journaliste bâlois Oskar Reck, «personne ne peut donner des ordres, mais tous peuvent essayer de convaincre les autres». Respectant l’idée de l’homme d’État grec Périclès, qu’&lauo;une bonne discussion est la condition d’une sage décision».
Zaccaria Giacometti (1893-1970), issu d’une famille d’artistes
du Val Bregaglia (GR), professeur de droit public à l’Université de Zurich de 1928 à 1961, défenseur de la démocratie directe. «Par sa radicalité, sa cohérence et son dédain du goût du jour, Zaccaria ressemble
à son cousin Alberto Giacometti» (A. Kley).
«
La démocratie fédéraliste libérale n’est pas pour la Confédération une forme d’Etat fortuite, mais bien le lien qui réunit les différentes souches linguistiques et branches culturelles de Suisse en une nation politique.
La démocratie fédéraliste constitue (...) incontestablement pour la Suisse l’unique forme de vie politique possible. (...) La législation autoritaire élaborée par le Conseil fédéral est une désintégration de la forme de vie politique de la Confédération et signifie (...) une dévalorisation de la démocratie et cela juste à un moment où la démocratie est devenue partout un problème. Et devrait pour cette raison être soignée et entretenue avec un soin particulier par le pays pour lequel elle est un élément vital. (1937)
»
Tiré de la biographie d’Andreas Kley: Von Stampa nach Zürich,
der Staatsrechtler Zaccaria Giacometti, sein Leben und Werk
und seine Bergeller Künstlerfamilie (De Stampa à Zurich,
le constitutionaliste Zaccaria Giacometti, sa vie et son oeuvre
et sa famille d'artistes du Val Bregaglia, Zurich 2014, éd. Schulthess.
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