Door Andreas Gross

In de democratiegeschiedenis van Amerika en Zwitserland hebben vernieuwingsbewegingen in één land zich steeds door het andere land laten inspireren. Terwijl het idee van het referendum uit Amerika via Frankrijk twee maal de democratie-bewegingen in de progressiefste Zwitserse kantons bevleugelde, oriënteerden de democratiehervormers in de westelijke Amerikaanse deelstaten zich 100 jaar geleden het meeste op de Zwitserse ervaringen met het volksinitiatief en het referendum. In januari 1894 lag in de brievenbus van de ‘Arbeiterstimme’ in Zürich een brief uit Portland, Oregon. Daarin berichtte de geëmigreerde Zwitser Bosshard dat er “in de staat Oregon, aan de kust van de Stille Oceaan, een sterke volksbeweging gaande is voor invoering van het initiatief- en referendumrecht in de grondwet van de deze staat”. Bosshard vroeg om ervaringsberichten van de Zürichse democraten, die 25 jaar eerder een soortgelijke grondwetsherziening gewonnen hadden. Graag kwam de redacteur tegemoet aan de wens uit het verre tegemoet, maar niet zonder zijn vreugde met zijn lezers te delen en te schrijven: “Het vervult ons met vreugde en trots om te zien hoe het geweldige idee van de directe wetgeving door het volk de wereld verovert.”

Wij weten niet wat de ex-Zwitser, Neo-Amerikaan en “Arbeiderspoliticus” Bosshard met zijn materiaal uit Zürich bereiken kon. Vast staat echter dat duizenden Amerikanen zich in de jaren 1890 met de Zwitserse ervaringen met directe democratie bezig hielden. Daar niet allen zoals Bosshard over persoonlijke contacten in Zwitserland beschikten, deden ze dat vooral door kleine, maar zeer populaire boeken en pamfletten. Een van de meest populaire boeken betrof die van de New Yorkse journalist, sociale hervormer en radicale democraat John W. Sullivan. Sullivan was aan het eind van de jaren 1880 speciaal hiervoor naar Zwitserland gereisd en had ook enige maanden rondgeneusd in Zürich voordat hij in 1889 en 1890 een serie van artikelen publiceerde, die in 1893 gebundeld in het boekje ‘Direct Legislation by the Citizenship through the Initiative & Referendum’ verschenen. Sullivan informeerde zich in Zürich vooral bij de sociaal-democratische pionier en veteraan van de democratiebeweging van 1867 tot 1869, Karl Bürkli (1825-1901). Het bewijs: wie tegenwoordig in de Centrale Bibliotheek in Zürich het boekje van Sullivan opvraagt, krijgt uit de oude bibliotheek van Bürkli het exemplaar dat Sullivan aan Bürkli geschonken had, met een dankbetuiging voor de vruchtbare gesprekken.

Waarom had men in de westelijke staten van de USA überhaupt deze interesse in democratiehervorming? Waarom waren 100 jaar geleden zoveel Amerikanen uit de eerder agrarische ‘Populist Movement’ van de jaren 1890 en de eerder intellectueel-stedelijke ‘Progressive Movement’ van na de eeuwwisseling geïnteresseerd in de uitbreiding van de vertegenwoordigende democratie? Waarom lukte het hen om vanaf 1898 (South Dakota) tot het einde van de Eerste Wereldoorlog (1918, Massachussetts en Washington) de directe democratie (volksinitiatief, referendum, en het recht om verkozenen tussentijds af te zetten) in te voeren? Sindsdien hebben nog maar 5 staten de directe democratie ingevoerd, pogingen om het op federaal niveau de grondwet in dezelfde zin te wijzigen mislukten tot zover. J.N. Teal, journalist in Oregon, de derde Amerikaanse deelstaat die de directe democratie in zijn grondwet verankerde, verklaarde de sociale en politieke situatie in die tijd als volgt: “’Het was bijna overal in het land hetzelfde: de mensen namen waar hoe de politiek steeds verder van de mensen af functioneerde, en zij wilden meer invloed, zowel wat het maken van wetten betrof als de uitvoering daarvan. Nog beslissender zal de ervaring geweest zijn dat de parlementen niet in staat waren in de behoefte van de mensen te voorzien aan wetten die het algemene belang kon beschermen tegen machtige ondernemingen beschermen konden. Corrupte parlementen die onder de invloed van deze ondernemingen stonden waren eerder regel als uitzondering en de burgers hadden er genoeg van dat zij de wetgeving naar hun hand zetten. Regering en parlementen waren toegankelijker voor machtige ‘special interests’ dan voor publieke en algemene belangen. Dus verlangden de mensen naar instrumenten die dit konden veranderen en hun wensen een gehoor konden verschaffen.”

Bijzonder opvallend aan deze verklaring uit Oregon is de overeenkomsten met de manier waarop de democraten in het kanton Zürich hun machtige volksbeweging verklaarden, die tussen 1867 en 1869 de gehele herziening van de kantonale grondwet door de liberalen rond de bank- en spoorwegmagnaat Alfred Escher afdwong en de toen meest direct-democratische grondwet van de wereld invoerde. Karl Bürkli had bij de start van deze volksbeweging, op 15 december 1867, de noodzaak voor directe democratie als volgt onderbouwd: “Het systeem heeft reeds lang onze regering alleen de paradepas laten lopen, waardoor er geen vooruitgang is. (…) Onder systeem versta ik de verderfelijke invloed van de economische machtsgroepen, in de eerste plaats de Nordostbahn [spoorwegmaatschappij], de banken, vele industriëlen. (…) Het systeem, zoals de cholera, is niet met de handen vast te grijpen, maar haar invloed is overal te merken. (…) Momenteel kunnen we de geldaristocratie alleen in toom houden als we het zwaartepunt van de wetgeving verleggen naar het volk; want de paar honderd kantonspolitici zijn niet machtig genoeg om de corruptie te weerstaan.” Nadat de nieuwe burgerrechten in 1902 eenmaal ingevoerd waren, maakten de burgers in Oregan daarvan veel vaker gebruik dan de Zwitsers. Tot 1910 werden in Oregan 64 voorstellen aangenomen en 33 verworpen, in Zwitserland werd van 1891 tot 1910 over slechts 10 volksinitiatieven en referenda beslist.

Een van de eerste consequenties van de invoering van de burgerrechten was voor een van de hoofdverantwoordelijken voor de democratiehervorming in Oregon, W.S. U’Ren, in het parlement direct te zien: “Het aantal betaalde lobbyisten die de parlementariërs belaagden nam sterk toe, evenals de beschuldigingen dat wetsveranderingen alleen door steekpenningen waren veroorzaakt. Van alle kanten werd toegegeven dat zulke zaken niet meer voorkwamen omdat deze mensen ervan overtuigd waren dat tegen zodanig tot stand gekomen wetten gelijk het referenduminstrument ingezet zou worden.” En de wetenschapper Allen H. Keaton vatte de eerste ervaringen met het “Oregonse systeem”, zoals de directe democratie enige tijd heette, na 10 jaar als volgt samen: “De algemene interesse van de burgers is toegenomen. Veel verenigingen houden zich zorgvuldig met de volksrechten bezig. De pers bericht veel intensiever over goede ideeën die in het algemeen belang zijn. Bij veel mensen is ook duidelijk een groter verantwoordelijkheidsgevoel voor politieke beslissingen waar te nemen.” Twee zwakke plekken ziet Eaton reeds in 1912 ook: “Het volk neemt niet altijd wetten aan die niet in haar belang zijn en niet overeenkomen met haar overtuigingen. Ze laat zich verleiden van mannen die ze teveel vertrouwt. Gedeeltelijk viel de directe democratie ook in de handen van mannen die oneerlijk zijn en voor hun persoonlijk gewin de directe democratie misbruiken.”

Tot op vandaag wordt in Oregon de directe democratie het meest gebruikt van alle Amerikaanse deelstaten. Na Oregon komt de Californië, de grootste deelstaat van de USA en eveneens aan de Pacific gelegen. Hier is een ontwikkeling gaande die enkele experts van een ‘populistische paradox’ of zelfs van een ‘populistische perversie’ doet spreken: het grote geld, machtige economische belangen en een eigenlijk “directdemocratisch-industrieel complex” – als zodanig kenschetst Peter Schrag, de langzittende redacteur van de hoofdstedelijke krant Sacramento Bee, het geheel van opiniepeilingsmethodieken, media-adviseurs, betaalde handtekeningeninzamelaars en PR-firma’s die tegenwoordig voor veel “volksinitiatieven” verantwoordelijk zijn – hebben zich meester gemaakt van de directe democratie en de andere organen van de democratie, regering en parlement, in de visie van Schrag sterk verzwakt. Terwijl in Californië tussen 1911 en 1978 de kiezers 42 volksinitiatieven aannamen, waren het er sindsdien, in een derde van de tijd, reeds even zoveel. In Zwitserland is het gebruik van het volksinitiatief eveneens intensiever geworden: van 1978 tot 1998 zijn driemaal zo veel volksinitiatieven op de agenda gezet als in de 80 jaar daarvoor. Weliswaar is hun directe succesquote ongeveer 4 keer zo klein als in Californië; de indirecte succeskans is eerder gelijk. Maar het Zwitserse model is veel meer gericht op communicatie, samenwerking en interactie tussen actieve burgers, geïnteresseerde organisaties, partijen, parlement, bestuur en regering dan in Californië, waar de confrontatie van machtige belangengroepen met het parlement en de antagonistische momenten van de uiteenzettingen duidelijker zijn.

In het licht van volksinitiatieven van uiterst rechts, die in Zwitserland juist die elementen willen afschaffen die wezenlijk zijn voor communicatie en coöperatie in de directe democratie, namelijk de lange handtekeningeninzamelingstijd, de inbinding van de Bundesrat en Bundesversammlung, de vereiste van eenheid van vorm en materie, zowel als de geldigheidsvereisten en het recht van het parlement een tegenvoorstel voor te leggen, is het opmerkelijk wat een prominente hervormingscommissie in Californië enige jaren gelden voorstelde: het parlement zou voorafgaan aan de stemming stelling moeten nemen, de initiatieftekst zou korten en preciezer geschreven moeten worden, er zou meer tijd gereserveerd moeten worden voor uitwisseling met de initiatiefnemers, er zouden fairness-regels moeten komen, en de termijnen voor de handtekeninginzameling zouden moeten worden verlengd. In Californië en Oregon worden momenteel dus die elementen als middel tegen de oligarchisering van de directe democratie bediscussieert die in Zwitserland van nationalistisch-conservatieve en kapitaalkrachtige zijde ter discussie worden gesteld. Het zijn die elementen die het publieke debat civiliseren, die beslissende debatten tussen de staatsorganen en de actieve stemgerechtigden juist mogelijk maken en daardoor de communicatieve basis van de directe democratie zo vormgegeven dat het maatschappelijke leerproces – dat aan beide zijde van de Atlantische Oceaan steeds weer als belangrijkste opbrengst van de directe democratie benadrukt wordt – werkelijk mogelijk wordt.