25. August 2003




Quelle:
Gross/Krebs/Stohler/Rechsteiner: Eine andere Schweiz ist möglich. St-Ursanne 2003

Die Volkswahl des Bundesrates:
Kein Gewinn für die Direkte Demokratie


Von Martin Stohler

Die Wahl des Bundesrates durch den Club der so genannten Bundesratsparteien vermag direktdemokratischen Kriterien nicht zu genügen. Trotzdem bin ich gegen eine Volkswahl unserer Landesregierung - nicht, weil diese ehemalige Forderung der Linken derzeit von der SVP in die Diskussion gebracht wird, sondern weil sie nicht eine Verfeinerung der Direkten Demokratie bringt. Mehr Demokratie bei der Wahl des Bundesrates bedingt ein Verfahren, bei dem die sachlich-programmatischen Fragen mehr Gewicht erhalten.

Am 15. Dezember 1943 war es soweit: Mit Ernst Nobs wurde von der Vereinigten Bundesversammlung erstmals ein Sozial­de­mo­krat in den Bundesrat gewählt. Zuvor hatte die Sozialdemokratie seit 1929 immer wieder vergeblich Kandidaten ins Rennen ge­schickt. Dabei hätte der SPS, ginge es bei der Wahl des Bundesrates nur um den Wähleranteil bei den Nationalrats­wahlen, bereits früher ein Sitz im Bundesrat zugestanden.¹

Offensichtlich geht es bei den Bundesratswahlen nicht nur um WählerInnenanteile. Nach der Gründung des Bundesstaates im Jahr 1848 stellten die Freisinnigen während über vierzig Jahren alle sieben Bundesräte. Dies änderte sich erst, nachdem die Katholisch-Konservativen in den 1880er-Jahren mit einer Reihe erfolgreicher Referenden ihr politisches Sperrpotenzial ausser­par­la­mentarisch unter Beweis gestellt hatten. 1891, mit der Wahl des katholisch-konservativen Josef Zemp in den Bundesrat, versuchten die Freisinnigen, diese Kraft stärker einzubinden.

Vom Zweier- zum Vierer-Club

Die weitere Ausgestaltung des Clubs der Bundesratsparteien erfolgte dann im 20. Jahrhundert. 1917 bis 1919 stellte für kurze Zeit die Liberaldemokratische Partei einen Bundesrat. An­schlies­send waren die Freisinnigen und Katholisch-Kon­ser­va­ti­ven bis 1929 wieder unter sich. In jenem Jahr wurde mit Rudolf Minger erstmals ein Vertreter der Bauern-, Gewerbe- und Bürgerpartei (der späteren SVP) gewählt. 1943 wurde dann die SPS als vierte Partei in den Club aufgenommen.

In den 50er-Jahren - SP-Bundesrat Max Weber war nach dem Scheitern der Bundesfinanzreform am 6. Dezember 1953 überraschend zurückgetreten - sah es für kurze Zeit fast so aus, als ob die Sozialdemokraten die Mitgliedschaft im Klub künden wollten. Nach einer kurzen Denkpause kehrten sie 1959 aber wieder in den Bundesrat zurück, in dem sie fortan mit zwei Bundesräten vertreten waren. Damit war die so genannte "Zauberformel" gefunden, ein Verteilschlüssel, der CVP, FDP und SPS jeweils zwei Sitze und der SVP einen Sitz im Bundesrat zugesteht. Erwähnt sei ferner, dass mit der erfolgreichen dritten Initiative für die Proporzwahl des Nationalrates (eingereicht 1913, angenommen 1918) die Zahl der errungenen Nationalratsmandate besser dem tatsächlichen Stimmenanteil entsprach. Im Falle der SPS etwa ergab der Wechsel vom Majorz- zum Proporzverfahren folgendes Bild: Erhielt die Partei 1911 mit einem Wähleranteil von 20 Prozent einen Sitzanteil von 7,9 Prozent im Nationalrat, so reichte 1922 ein Wähleranteil von 23,3 Prozent für einen Sitzanteil von 21,7 Prozent.

Zauberformel: schwindende Magie

Seit 1959 haben sich die Bundesratsparteien an den damals festgelegten Verteilschlüssel gehalten. Wenn es bei den Bundesratswahlen zu Konflikten kam, dann entbrannten sie an der Person eines Kandidaten bzw. einer Kandidatin, nicht am Schlüssel selbst. Bei solchen Querelen mögen nebst persönlichen Animositäten auch politische Differenzen im Spiel gewesen sein. Aufgrund der Art und Weise der Wahl - es stehen dabei keine alternativen Regierungsprogramme zur Wahl - lässt sich dies von aussen aber kaum feststellen.

In letzter Zeit wird nun auch der Verteilschlüssel selbst in Frage gestellt. Seitdem die SVP ihren WählerInnenanteil stetig vergrössert, verlangt sie einen zweiten Bundesratssitz.

Da die drei anderen Bundesratsparteien ihr diesen (noch) nicht zugestehen wollen und weil auch die SVP die Erfahrung machen musste, dass eine Partei in der Vereinigten Bundesversammlung nicht immer ihre sogenannten offiziellen KandidatInnen durchbringt, denkt die SVP seit vier, fünf Jahren laut über die Lancierung einer Initiative zur Volkswahl des Bundesrates nach.

Eine alte linke Forderung ...

Die Volkswahl des Bundesrates ist eine alte linke Forderung. Sie stammt aus dem Arsenal der Linksfreisinnigen und der Demo­kra­ten des 19. Jahrhunderts und fand auch Eingang in das Programm der SPS von 1888.

Die beiden Volksinitiativen, die bisher zu dieser Frage lanciert wurden, kamen aus der linken Ecke. 1898 wurde die Volkswahl zusammen mit der Proporzwahl des Nationalrates in einer Dop­pel-Initiative gefordert. Trägerin dieser Doppelforderung war ein Bünd­nis der äussersten Linken, bestehend aus dem Schwei­ze­rischen Grütli­ver­ein, dem Schweizerischen Gewerkschaftsbund, der SPS und den Ostschweizer Demokraten. 1939 wurde eine entsprechende Initiative von der SPS eingereicht - dies als Reaktion auf die andauernde Nichtwahl ihrer Kandidaten durch die Vereinigte Bundesversammlung. Beide Initiativen, sowohl jene von 1898 wie auch jene von 1939, wurden an der Urne klar verworfen. Trotz der linken Vergangenheit der Forderung nach Volkswahl des Bundesrates sollten wir uns diese nicht wieder zu eigen machen. Unser Nein zu einer solchen Initiative sollte aber eingebettet sein in ein offensives Eintreten für die Direkte Demokratie, was auch ein vertieftes Nachdenken und eine intensive Diskussion über ihre Voraussetzungen bedingt.

"Sachen" sind leichter zu beurteilen

Genau genommen besteht die Wahl einer Regierung aus zwei unterschiedlichen Akten: Zum einen gilt es, eine Wahl des politischen Programms zu treffen, zum andern ist zu beurteilen, ob die AnwärterInnen auf ein Amt die entsprechenden Fähigkeiten besitzen. In Gesellschaften, die über kein ausdifferenziertes Parteiensystem verfügen, mag sich die Entscheidung auf Akt Nummer zwei reduzieren - in einer Welt mit Parteien unter­schied­licher Programme erhält Akt Nummer eins entscheidende Bedeutung. Dieses Verständnis des Wahlablaufs wird in der Schweiz dadurch erschwert, dass als Folge des Zauberformel-Mechanismus Diskussionen um alternative Regie­rungs­pro­gram­me praktisch entfallen und Personen im Vordergrund stehen.

Nun lehrt «die Erfahrung der Demokratie» aber, wie Karl Bürkli, einer der grossen Verfechter der Direkten Demokratie, bereits 1869 schrieb, »dass sich das Volk weit eher irrt, weit leichter verführt werden kann, wenn es sich um Personen (Rathswahlen), als wenn es sich um Beurtheilung von Sachen (z.B. Ab­stim­mungen über Gesetze) handelt, aus dem einfachen Grunde, weil Herz und Nieren einer Person unendlich schwieriger zu prüfen sind, als der Kern einer Sache, d.h. Sinn und Geist eines Gesetzes; weil es weit leichter ist zu beurtheilen, ob ein Gesetz im Interesse der arbeitenden Massen gemacht ist, als ob ein Rathsherr immer im Interesse des Volkes reden und stimmen werde.

Somit wäre der Prüfstein, womit man das wahre vom falschen Golde unterscheiden kann, folgender: In der wahren, der reinen Demokratie oder Volksrepublik befasst sich das Volk nicht nur mit den Personen (Rathswahlen), sondern auch und vor allem mit den Sachen (Gesetzen). In der falschen, der repräsentativen Demokratie oder Bourgeoisrepublik darf sich das Volk einzig und allein nur mit den Personen (Rathswahlen) befassen, welche dann die Sachen (Gesetze) machen und zwar nach ihrem Gutdünken, Vortheil und Vorurtheil.»²

Mit Regierungsprogrammen die Sachebene stärken

Gelten Karl Bürklis Bedenken punkto Personenwahlen bereits, wenn die Wahl des Bundesrates durch die Vereinigte Bun­des­ver­sammlung vorgenommen wird, so treffen sie erst recht zu, wenn die Wahl des Bundesrates durch die StimmbürgerInnen zu erfolgen hat: Wie soll man Personen prüfen, die man lediglich dem Namen nach oder bestenfalls als LieferantInnen von Schlagzeilen kennt? Wie soll man wissen, wie sie sich bei Abstimmungen im Bundesrat verhielten, wenn das Kollegialitätsprinzip dem entgegensteht?

Lässt sich angesichts solcher Schwierigkeiten die Wahl des Bundesrates denn überhaupt demokratischer gestalten? Ich meine, dass dies möglich ist, wenn die Sachebene, die Ebene des Regierungsprogramms, gestärkt wird. Dies würde bedeuten, dass sich im Vorfeld der Parlamentswahlen die Parteien, die willens sind, zusammen eine Regierung zu bilden, auf ein gemeinsames Regierungsprogramm einigen und auf dieser Basis versuchen, eine Mehrheit zu erringen. Solche Programme zu beurteilen und gegeneinander abzuwägen wird für uns (Stimm-)BürgerInnen sicher keine einfache Sache sein, es wird dies den Regierungswahlen aber einen demokratischeren Charakter geben, als dies bei der Volkswahl des Bundesrates der Fall wäre - zumindest dann wenn die Parteien ihre Programme ernst nehmen.

Die Direkte Demokratie gewährleisten

Initiative und Referendum sind zentrale Säulen der Direkten Demokratie. Sie geben Bürgerinnen und Bürgern ausserhalb von Wahlen die Chance, in die politische Willensbildung einzugreifen. Dabei sind allerdings gewisse Hürden zu überwinden.

Die sichtbarsten Hürden sind zunächst die nötige Unterschriften­zahl und die Sammelfrist. Hier müssen wir darauf achten, dass die Hürden - sei es infolge sich ändernder Umstände (z.B. die Möglichkeit, brieflich abzustimmen), sei es infolge verschärfter Bestimmungen (z.B. Erhöhung der Unterschriftenzahl) - nicht plötzlich so hoch sind, dass nur noch mächtige Organisationen in der Lage sind, diese Instrumente zu nutzen.

Eine weitere Hürde sind die wachsenden Kosten, mit denen Initiativ- und Referendumskomitees konfrontiert sind, dies bereits in der Sammelphase, aber erst recht, wenn die Initiative oder das Referendum zur Abstimmung kommt. Angesichts der ungleichen Ressourcenverteilung und mächtiger finanz­kräf­ti­ger Interessen­ver­bände ist es notwendig, Mechanismen zu entwickeln und in der Verfassung zu verankern, die es erlauben, dass Initiativ- und Referendumskomitees ihre Anliegen so vertreten können, dass sie von den StimmbürgerInnen auch gehört werden. Andernfalls laufen wir Gefahr, dass Initiative und Referendum zu stumpfen Instrumenten werden. Natürlich ist die Politik der Direkten Demokratie etwas komplizierter als via Wahlzettel einer Bundesrätin oder einem Bundesrat mit dem Herz auf dem rechten Fleck die Vertretung unserer Interessen anzuvertrauen - die Sache scheint mir aber den Einsatz wert.

Im Übrigen: Wer nur Kreuzchen machen will, kann dies ja jederzeit auf einem Lotto- oder Toto-Schein tun ...


Literatur:

Karl Bürkli: Direkte Gesetzgebung durch das Volk. Referat und Antrag der Sektion Zürich an den Kongress der internationalen Arbeiter-Assoziation vom 6.9.1869 in Basel. Zürich 1869.

Bernard Degen: Sozialdemokratie: Gegenmacht? Opposition? Bundesratspartei? Die Geschichte der Regierungsbeteiligung der schweizerischen Sozialdemokraten. Zürich (Orell Füssli) 1993.

Hans-Ulrich Schied: Die Welt neu erfinden - Karl Bürkli (1823 - 1901) und seine Schriften. Zürich (Chronos) 2002.

Martin Stohler: Die Doppelinitiative (Volkswahl des Bundesrates und Proporzwahl des Nationalrates) von 1898 und ihre Vorge­schichte. Lizentiatsarbeit, Universität Basel 1999.

Martin Stohler: Die Volkswahl des Bundesrates - Ein historischer Streifzug, in: "Utopie und Geschichte" (Materialien, Dokumente, Impulse, Diskussionen, herausgegeben von der Studienge­sell­schaft für direkte Demokratie und sozialistische Ideen/SDS, Knöringerstrasse 10, CH-4055 Basel), Nr. 2/März 2001, S. 3-7.


Kontakt mit Andreas Gross

Anmerk-Nr. 1



Anmerk-Nr. 2

1931 z.B. betrug der Wähleranteil der SPS bei den Nationalratswahlen 28,7 % jener der FDP 26,9 %. Die FDP verfügte zu jener Zeit über vier Bundesräte, die SPS über keinen, vgl. Degen, S. 31 und 131

Bürkli, S. 3 - Zum historischen Zusammenhang von Bürklis Text vgl. Schiedt, S. 242 ff.