10. Januar 2006

NZZ
Neue Zürcher Zeitung

Demokratiemüde oder bloss vorsichtiger?
Weiterhin weniger Volksinitiativen

Von Andreas Gross
Andreas Gross ist Politikwissenschafter und Zürcher SP-Nationalrat. Er ist ein Spezialist für Fragen der Direkten Demokratie und präsidiert derzeit die Staatspolitische Kommission des Nationalrates.

Nach der direktdemokratischen Hochkonjunktur in den 1990er Jahren setzte sich 2005 die Baisse vor allem bei den Volksinitiativen fort: Nur zwei neue Volksinitiativen sind 2005 lanciert worden: Ausdruck einer Art von Demokratiemüdigkeit oder bloss von mehr Respekt gegenüber dem anspruchsvollem Umgang mit den Volksrechten?

Ein eigenartiges Paradox geht um in der schweizerischen Innenpolitik: Weder der Bundesrat noch die Bundesversammlung scheinen derzeit in Hochform zu sein; immer wieder wird darauf hingewiesen, dass das Vertrauen vieler Bürgerinnen und Bürger in die Regierung und das Parlament sinke und allenthalben zeigt sich der Unmut in manchen Teilen der Bevölkerung.

Doch der Seismograph par excellence für solche Regungen des politischen Missmutes, die Volksrechte, lässt keine entsprechenden Ausschläge deutlich werden. Der Gebrauch der Volksrechte stagniert auf vergleichsweise niedrigem Niveau - im deutlichen Unterschied zu den Jahren 1992 bis 1999. Wichtig ist freilich die Unterscheidung zwischen lancierten und eingereichten Volksinitiativen. Eingereicht worden waren im vergangenen 2005 immerhin vier Volksinitiativen - mehr als in den drei vorangegangen Jahren, in denen es jeweils bloss zwei oder drei waren. Wobei der Hinweis bedeutsam ist, dass ausgerechnet die wählerstärkste und finanzkräftigste aller schweizerischen Parteien, die SVP, die grösste Mühe hatte, die notwendigen 100'000 beglaubigten Unterschriften innerhalb der dafür vorgesehenen Frist von 18 Monaten zusammenzubringen und diese deshalb bis heute nachgezählt werden mussten. Die drei anderen 2005 initiativen Trägerschaften - zweimal die Naturschützer um Franz Weber und die Anhänger der Komplementärmedizin - wussten sich und ihr Anliegen so gut zu organisieren, dass sie die Qualifikationshürde ohne Zweifel schafften.

Trendwende bei den Volksinitiativen bestätigt

Deutlich rückläufig war freilich 2005 die Zahl der lancierten Volksbegehren auf Bundesebene. Zwischen 1996 und 1999 wurden mit 36 Volksinitiativen (durchschnittlich neun pro Jahr) so viele Begehren lanciert wie noch nie seit Einführung des Volksinitiativrechtes nach einer Teilrevision der Bundesverfassung 1891. Allerdings erwiesen sich fast 20 davon als inhaltlich zu wenig bedeutsam oder organisatorisch zu wenig stark abgesichert und scheiterten an der Unterschriftenhürde. In der vergangenen Legislaturperiode wurden durchschnittlich fünf neue Volksinitiativen lanciert, von denen zwei jeweils nicht zustande kamen. 2004 waren es wieder neun, die lanciert wurden, wobei vier scheiterten. 2005 sind nur noch zwei neu lanciert worden, von denen aber beide mit grosser Gewissheit zustande kommen werden: Der Schweizerische Gewerkschaftsbund brachte die notwendigen Unterschriften für die Einführung des flexiblen Rentenalters bereits in einem Drittel der Sammelzeit bei, während die Fischer sich für ihre Forderung nach der Renaturierung der Gewässer zwar mehr Zeit lassen, aber kaum scheitern dürften.

Das empirische Fazit lautet also: 2005 wurde kein ausserordentlicher Einbruch im Gebrauch der Volksrechte sichtbar, sondern es bestätigte die in der NZZ bereits vor zwei Jahren vermutete "Trendwende bei den Volksrechten" (12.1.2004, Seite 7). Es kamen seit der Jahrhundertwende auf der Bundesebene nur noch halb so viele Volksinitiativen zustande als in den 1990er Jahren.

Keine Trendwende bei den Referenden
Bei den fakultativen Referenden ist ein ähnlicher Trend nicht festzustellen. In den vergangenen 15 Jahren sind fast immer drei oder vier fakultative Referenden pro Jahr eingereicht worden, die sich freilich in den Volksabstimmungen weniger durchsetzen konnten als früher. Während im allgemeinen die Faustregel gilt, wonach eines von zwei fakultativen Referenden in der Volksabstimmung ein Gesetz bachab schicken kann, konnten sich 2005 alle vier Gesetzesvorlagen, denen 50'000 Bürgerinnen und Bürger widersprochen hatten, in den Volksabstimmungen durchsetzen. Dass dabei die Meinungsbildungsprozesse nur sehr ungleich alimentiert waren und den verschiedenen Positionen sehr unterschiedliche Ressourcen zur Verfügung standen, sollten auch jene bedenken, die sich durchzusetzen verstanden. Denn die Qualität des Ergebnisses hängt oft von der Qualität des Prozesses ab, der zu ihm führte. Und eine Niederlage wird von denjenigen, die verloren haben, dann nicht mehr als solche akzeptiert werden, wenn diese den Eindruck haben, keine faire Chance gehabt zu haben.

Kein Liebesentzug des Volkes gegenüber den Volksrechten

Sowohl die Trendwende bei den Volksinitiativen als auch die Kontinuität im Gebrauch des Referendumsrechtes deutet folglich im Unterschied zu einer Annahme im westschweizerischen Radio nicht darauf hin, dass die Volksrechte unter politischem Liebesentzug von Seiten des Volkes leiden. Auch dürfte die Zahl derjenigen in der Schweiz, welche im republikanischen Sinne frei sein wollen, in dem sie an ihrer Regierung direkt teil haben, und sich weder einfach regieren lassen noch sich auf die Wahl der Regierenden beschränken wollen, nicht zurück gegangen sein. So hat Beteiligung an den Abstimmungen eher wieder zugenommen und ist höher als die durchschnittlichen Wahlbeteiligungen.

Der quantitative Rückgang der lancierten und eingereichten Volksinitiativen dürfte viel mehr auf zwei Veränderungen methodischer und kontextueller Natur zurück zu führen sein. Erstens gehen viele Aktive heute mit den Volksrechten seriöser um; sie werden umsichtiger vorbereitet und seriöser organisiert. Dies führt dazu, dass vielleicht weniger lanciert Initiativen werden, aber auch weniger an der Unterschriftenhürde scheitern.

Zweitens hat seit etwa acht Jahren die Zahl der brieflich Abstimmenden stark zu genommen. Dies hatte zur Folge, dass das Urnenlokal als optimaler Ort der Begegnung mit interessierten und gut informierten Bürgerinnen und Bürgern und damit als Ort des effizientesten Sammelns von Unterschriften für neue Volksinitiativen und Referenden weg gefallen ist. Ausserhalb der Urnenlokals, beispielsweise vor dem Lebensmittelladen oder der Post, treffen sich auch viele Nichtstimmberechtigte oder Desinteressierte, weshalb der Aufwand für die Unterschriftensammlung deutlich gestiegen ist. Dies veranlasste die Verfassungsräte von Basel und Zürich, die für die kantonalen Volksrechte notwendigen Unterschriften massiv zu senken. Die Basler und Zürcher haben diesen Reformen deutlich zugestimmt. Ob dies auf Bundesebene in absehbarer Zeit auch geschehen wird, darf freilich angezweifelt werden. Dort war es aus direktdemokratischer Sicht in den 1990er Jahren bereits ein Erfolg, dass die vom Bundesrat damals angestrebte Erhöhung der Unterschriftenhürden verhindert werden konnte.


Andreas Gross