16.01.2003

Basler Zeitung
Aufmacher Titelseite

Die Volksrechtsreform, die keine ist


Das Stimmlokal.
Immer weniger Stimmbürger gehen
statt an die Urne zum Briefkasten. (Foto Reuters)

Die Revision der Volksrechte, über die am 9. Februar abgestimmt wird, bringt wenig Neues. Und wenn, dann ist es kompliziert, unattraktiv und daher nutzlos. Ein Nein zu dieser Reform könnte daher den Weg für eine Reform ebnen, die auch neue Tendenzen berücksichtigt.

Von Thomas Gubler

Bundesrat und Parlament sprechen von einer «massvollen Reform» mit «behutsamen Neuerungen», die Gegner bezeichnen sie dagegen als «Scheinreform». Die Rede ist von der Revision der Volksrechte, über die Volk und Stände am 9. Februar entscheiden, und für die sich kaum jemand so richtig zu begeistern vermag.

Zu Recht. Denn das von den eidgenössischen Räten verabschiedete Reformpaket ist bestenfalls noch ein schaler Abklatsch jenes ehrgeizigen Projektes des früheren Justizministers Arnold Koller, der eine breit angelegte Revision im Sinne einer Verwesentlichung und Verbreiterung der Volksrechte angestrebt hatte. Die eidgenössischen Räte liessen das Projekt jedoch 1999 am scheinbar unüberwindbaren Zwist über die Unterschriftenzahlen durch Nichteintreten scheitern. Und fast ist man geneigt zu fragen, ob es nicht besser gewesen wäre, das 1999 vorzeitig beerdigte Geschäft noch etwas ruhen zu lassen, statt dieses nur knapp zwei Jahre später in Form der wenig ambitiösen Vorlage «Beseitigung von Mängeln bei den Volksrechten» wieder aufleben zu lassen.

Denn um eine echte Reform handelt es sich nicht mehr, schon eher um ein unausgegorenes Flickwerk. Das gilt vor allem für das neue Volksrecht, die allgemeine Volksinitiative. Zum einen ist dieses so neu auch wieder nicht. Denn während die bisherige Volksinitiative in Form der allgemeinen Anregung zwingend auf eine Verfassungsrevision abzielt, kann das Parlament eine allgemeine Volksinitiative auf Verfassungs- oder auf Gesetzesebene umsetzen. Der Unterschied zwischen der «alten» Initiative in Form der allgemeinen Anregung und dem «neuen» Volksrecht, welches jene ersetzt, ist somit nicht eben gross.

Nutzloses «neues» Volksrecht

Hinzu kommt, dass das Instrument nicht nur sehr kompliziert ist, sondern mit dem Erfordernis von 100 000 Unterschriften in 18 Monaten auch hochgradig unattraktiv. Denn warum soll ein Initiativkomitee das schwächere Mittel der allgemeinen Initiative wählen, das erst noch grosses Vertrauen ins Parlament voraussetzt, wenn die Initianten zum selben «Preis» das stärkere und wesentlich griffigere Mittel der «klassischen» ausformulierten Initiative wählen können. Von den bisher rund 250 Volksinitiativen wurden denn auch nur gerade neun in der Form der allgemeinen Anregung eingereicht.

Die allgemeine Volksinitiative ist nicht nur sehr kompliziert, sondern auch hochgradig unattraktiv

Der Bundesrat war sich dieser Schwäche bewusst und plädierte deshalb für 70 000 Unterschriften. Das Parlament aber zeigte sich uneinsichtig und letztlich auch reformunwillig. Denn auch in der «neuen Form» dürfte diese Initiativform weitgehend toter Buchstabe und damit nutzlos bleiben.

Problematisch und für den juristischen Laien nur schwer verständlich ist auch die Ausdehnung des fakultativen Staatsvertragsreferendums auf Verträge, die «wichtige rechtssetzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert». Diese Neuerung beinhaltet scheinbar eine Ausweitung der direkt-demokratischen Mitwirkungsrechte. Scheinbar deshalb, weil die eidgenössischen Räte auch bisher völkerrechtliche Verträge freiwillig dem fakultativen Referendum unterstellen konnten, wenn diese von grosser Bedeutung oder im Volke umstritten waren. Davon abgesehen aber birgt die Ausweitung des Staatsvertragsreferendums die Gefahr, dass die schweizerische Aussenpolitik zusätzlich blockiert werden könnte, was angesichts der nicht eben komfortablen internationalen Position der Schweiz wenig wünschenswert ist. Die bisher praktizierte pragmatische Lösung erscheint jedenfalls den Bedürfnissen eher angebracht als die Reformvorlage, zumal die Ausführungsgesetzgebung ohnehin dem fakultativen Referendum unterliegt.

So verbleiben denn noch zwei Details: die Korrektur bei der Stichfrage im Fall des doppelten Ja und die Möglichkeit des Parlaments, einer Initiative auch dann einen Gegenvorschlag gegenüberzustellen, wenn es der Initiative grundsätzlich zustimmt. Ist bei ersterem der Revisionsbedarf zwar ausgewiesen - es darf ja wohl nicht sein, dass eine Abstimmung negativ ausgeht, nur weil in der Stichfrage die Initiative mehr Volks- und der Gegenvorschlag mehr Standesstimmen auf sich vereinigt - so ist er dennoch nicht dringlich. Denn die Wahrscheinlichkeit, dass dieser Fall eintritt, gilt als extrem gering. Im zweiten Fall sind hingegen auch Zweifel am Sinn der Änderung angebracht.

Für eine echte Reform

Nun ist das Bedürfnis nach einer Erneuerung der direkt-demokratischen Mittel zwar ausgewiesen. Ein Nein zu dieser Vorlage ist daher nicht mit mangelndem Reformwillen gleichzusetzen. Im Gegenteil. Nur schadet es vielleicht nicht, wenn für ein neues Reformpaket noch etwas Zeit und Gedankenarbeit investiert wird, um allenfalls auch neue Tendenzen einzubeziehen.

So ist etwa die Zahl der Initiativen in jüngster Zeit eher rückläufig. Aktive und ehemalige Unterschriftensammler führen dies auf das Wegfallen des Abstimmungsbüros als «Unterschriftenreservoir» zurück; weil immer mehr Bürgerinnen und Bürger ihre Stimme am Briefkasten statt an der Urne abgeben. Denn sollte sich dieser Rückgang als nachhaltig erweisen, dann darf auch eine Senkung der Unterschriftenzahlen für Initiativen beziehungsweise eine Verlängerung der Sammelfrist kein Tabu mehr sein.

Andreas Gross