22.10.2002

Schaffhauser
Nachrichten

Die unfertige politische
Baustelle der Volksrechte

Von Andreas Gross
Zürcher SP-Nationalrat, Politikwissenschafter und Leiter des Ateliers für Direkte Demokratie in St. Ursanne

Handwerker und Architekten pflegen Bauherren nur solche Häuser zu übergeben, die wirklich fertiggestellt sind und auf die sie stolz sein können. In der Politik scheint dies anders zu sein. Und dass das Parlament ausgerechnet in Sachen Volksrechten den Stimmberechtigten ein unfertiges, niemanden befriedigendes Paket zur Beurteilung vorlegt ist besonders beschämend.

Wie kam es dazu?

In den 1990er Jahren fand eine auch für schweizerische Verhältnisse überdurchschnittlichen Rekordmenge an Volksabstimmungen statt. Noch nie musste in einem Jahrzehnt über so viele fakultative Referenden und Volksinitiativen abgestimmt werden. Hatte sich bereits in den 1970er Jahren die Zahl (40) der zustande gekommenen und eingereichten Volksinitiativen im Vergleich zu den Jahrzehnten zuvor verdoppelt, so waren es in den 1980er Jahren noch einmal sieben mehr und zwischen 1991 und 2000 insgesamt gar 56 Volksinitiativen. Da auch die Zahl der obligatorischen Referenden - die von Bundesrat und Parlament angeregten und beschlossenen Verfassungsrevisionen - nur noch in den 1970er Jahren überboten worden war, begannen einige, vor allem Bundesrat Arnold Koller, sich zu hintersinnen.

Doch statt Inhalt und Anzahl der Volksbegehren als gleichsam als Fiebermesser oder Seismograph der Konfliktintensität, Kompromissprobleme und, zumindest in den Augen einer relevanten gesellschaftlichen Gruppe, ungelösten Probleme zu verstehen und somit die Ursachen anzugehen statt den Spiegel zu vergröbern, welcher auf die Probleme hinweist, fand Koller, dies sei allzu viel des Guten und wollte die Hürden erhöhen, die übersprungen werden müssen, damit die Volksbegehren überhaupt zustande kommen. Er schlug die Erschwerung deren Gebrauch vor, in dem er die Unterschriftenzahlen für Referenden und Volksinitiativen erhöhen wollte.

Dagegen wehrte sich im Parlament eine Koalition von SP, SVP und Grüne vehement. Denn wer mehr Unterschriften für sein Anliegen sammeln kann, weist nur ausnahmsweise auf die besondere Bedeutung seiner Sache hin, im Allgemeinen verfügt er einfach über mehr Ressourcen, vor allem mehr Geld, die ihm erlauben, unbesehen von der Bedeutung seines Anliegen, jede geforderte Menge Unterschriften rechtzeitig zusammen zu bringen.

Erst wurde darauf das Reformpaket Volksrechte von der 1999 angenommenen Totalrevision der Bundesverfassung abgekoppelt. Dann brachte die genannte Koalition im Nationalrat die bundesrätliche Vorlage zur Erhöhung der Unterschriftenzahlen endgültig zu Fall.

Darauf machte sich der Ständerat an den Versuch, unter dem Titel «Beseitigung von Mängeln der Volksrechte» diejenigen Elemente der Reform zu retten, für die ein Konsens absehbar war. Diesem Unterfangen verschloss sich niemand. Doch als am Schluss der vergangenen Herbstsession über diese Vorschläge zur Verfassungsrevision zuhanden der Stimmberechtigten entschieden wurde, war klar: Es wurden keine Mängel der Volksrechte beseitigt, sondern recht eigentlich neue geschaffen, von einem Konsens konnte nicht mehr die Rede sein und die Revision passierte den Nationalrat mit nur 102 gegen 67 Stimmen - mit Gegnern in allen Fraktionen!

Die Vorlage, welche Mängel im Bereich der Volksrechte hätte beseitigen sollen und im kommenden Frühjahr wohl Volk und Ständen zur Beurteilung vorgelegt werden wird, übersieht einen grossen Mangel und schafft einen neuen.

Zum ersten: Der echte, grosse derzeitige Mangel im Bereich der Volksrechte besteht darin, dass das Sammeln der Unterschriften im Verlauf der vergangenen fünf Jahre überaus schwieriger geworden ist. Ganz genau um etwa 70 bis 80 Prozent! Das heisst, um die alten, seit 1977 geltenden Hürden von 100 000 Unterschriften für eine eidgenössische Volksinitiative und von 50 000 Unterschriften für ein Referendum gegen ein Bundesgesetz zu schaffen, müssen heute innerhalb 18, beziehungsweise drei Monaten fast doppelt so viel Energie und Ressourcen investiert werden als noch vor fünf bis zehn Jahren.

Die Ursache ist klar und wird sogar vom Bundesrat nicht bestritten: Weil heute je länger desto mehr Bürgerinnen und Bürger nicht mehr an die Urnen gehen, sondern ihre Stimme per Brief abgeben, fällt der Eingang zum Urnenlokal als der zum Sammeln von Unterschriften traditionell prädestinierte und meist benützte Ort aus. Jetzt müssen die Unterschriften vor der Post, der Migros oder dem Coop oder gar, was besonders teuer ist, per Post gesammelt werden, wo jedoch die Stimmberechtigten und politisch interessierten Bürgerinnen und Bürger - also diejenigen, die am ehesten und am schnellsten unterschreiben - nicht mehr überdurchschnittlich gut vertreten sind. Deshalb müssen dort auch fast doppelt so viele Menschen angesprochen werden, um die gleiche Anzahl Unterschriften zu sammeln wie früher vor den Urnen, was eben auch doppelt so viel Zeit bedarf.

Die Folgen dieser Erschwernis sind bereits deutlich feststellbar: Kamen zwischen 1991 und 2000 durchschnittlich 5,6 Volksinitiativen pro Jahr zustande, schaffte es letztes Jahr keine einzige mehr und dieses Jahr werden nur gerade zwei Volksinitiativen eingereicht worden sein, wobei eine von einem grossen Verband und die andere von einer grossen Partei lanciert beziehungsweise mitgetragen wurde.

Wer diesen echten Mangel, der auf einen kalten Abbau der Volksrechte hinausläuft, wirklich beseitigen will, der muss die numerischen Hürden senken, die für das Zustandekommen von Volksinitiativen und Referenden nötig sind. Bisher haben dies nur die Stadt Luzern und der Verfassungsrat des Kantons Zürich erkannt und getan.

Dass in der Bundesversammlung der politische Wille dafür fehlt, zu vielen Parlamentariern möglicherweise diese Erschwernisse beim Gebrauch der Volksrechte sogar recht sind, zeigt deren Umgang mit der von Bundesrat Koller vor sieben Jahren angeregten Neuerung, der Allgemeinen Volksinitiative. Mit ihr sollen Anliegen initiativfähig werden, die ganz oder teilweise Sache der Gesetzgebung sind - ohne dass, wie die SP dies wünscht, eine eigentliche Gesetzesinitiative geschaffen werden muss. Allerdings wissen die Initianten im Unterschied zur üblichen Verfassungsinitiative nicht, in welcher Form und mit welchem Inhalt ihre Allgemeine Initiative dem Volk einmal zur Abstimmung unterbreitet wird.

Bundesrat Koller war sich dieses Nachteils bewusst und gestand deshalb für das Zustandekommen dieses neuen, in mancherlei Hinsicht unbestimmteren Initiativrechtes die geringere Unterschriftenzahl von 70 000 zu. Doch dafür setzte sich nach dem Rücktritt Kollers nur noch die SP ein und verlor. Die bürgerliche Mehrheit in der Bundesversammlung setzte auch für die Allgemeine Volksinitiative eine Hürde von 100 000 Unterschriften fest und dürfte damit für eine Totgeburt gesorgt haben. Ähnlich der seit 1891 bestehenden Volksinitiative in Form der Allgemeinen Anregung, die seither aber nur achtmal verwendet wurde, während vom üblichen, verbindlichen und ausformulierten Initiativrecht 250 Mal Gebrauch gemacht worden ist.

Die SVP war in der Bundesversammlung bereit, diese Kröte zu schlucken, denn das Minireformpaket enthält auch noch einen minimalen Ausbau des Staatsvertragsreferendums, was der Strategie der SVP alle internationalen Verträge prinzipiell zu bekämpfen entgegenkommt, an sich gar nicht bestritten ist, aber als Inhalt eines echten Reformpaketes der Volksrechte nicht ausreicht.

So müssen die Stimmberechtigten nun wohl im kommenden Frühjahr über eine völlig unausgegorene Vorlage abstimmen, die einen Bereich thematisiert, in dem einiges verbessert werden müsste, was die Vorlage aber aus mangelnder Sorgfalt oder - noch schlimmer - wegen undemokratischen Hintergedanken unterlässt. Es wird die Aufgabe aller echten Liebhaber der Direkten Demokratie sein, diese Unterlassungssünden den übrigen Stimmberechtigten deutlich vor Augen zu führen, so dass diese die Vorlage ablehnen, so dass Regierung und Parlament in einem neuen Anlauf eine Reform der Direkten Demokratie ausarbeiten können, welche diese stärkt und nicht im Interesse der Herrschenden und jenen, die über viel Geld verfügen, letztlich abbaut.

Andreas Gross