Andreas Gross

12. Sept. 2001

Werkstattblätter
Nr. 5; Jg. 2001
Diskussionsforum der SPOe

Direkte Demokratie und Österreich

Im Rahmen des SPÖ-Diskursprojektes Netzwerk Innovation veranstaltete die Zukunftswerkstätte ein demokratiepolitisches Werkstattgespräch zum Themenfeld der direkten Demokratie und lud als Impulsreferenten den Schweizer Andreas Gross.

Der Historiker und Politikwissenschafter Gross ist Leiter des Wissenschaftlichen Instituts für Direkte Demokratie in Zürich und St. Ursanne, Lehrbeauftragter für Direkte Demokratie in Marburg und Speyer sowie Mitglied des Schweizerischen Bundesparlaments und der Parlamentarischen Versammlung des Europarates in Straßburg.

Nachstehend die Thesen von Andreas Gross zusammengefasst von Monika Juch.

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Österreichspezifische Missverständnisse

Wenn in Österreich über Direkte Demokratie diskutiert wird, überwiegt vor allem die Angst vor ihrem Missbrauch. Zu Beginn deshalb eine Erläuterung der drei großen Missverständnisse im Zusammenhang mit Direkter Demokratie:

Direkte Demokratie ist weder eine Alternative noch eine Antithese zur parlamentarischen Demokratie, sie ist vielmehr eine Ergänzung zur und Erweiterung der parlamentarischen, somit indirekten Demokratie.
Direkte Demokratie ist keine plebiszitäre Demokratie, denn sie bewirkt keine Erweiterung der Macht der Regierenden. Direkte Demokratie ist das Recht der BürgerInnen bzw. eines kleinen Teils davon, sich selbst jeder Zeit eine Gesetzesvorlage oder eine Verfassungsrevision zur Diskussion zu stellen und - wenn gewollt - auch zur Abstimmung vorzulegen.
Direkte Demokratie ist nicht antiparteilich, sondern - im Gegenteil - eine besondere Herausforderung für Parteien. Sie müssen mehr diskutieren, aufklären und mit den Bürgern arbeiten. Allerdings verlieren Parteien ein gewisses Monopol am Agenda Setting und an der Politikformulierung. Direkte Demokratie ist somit eine feinere Verteilung der Macht und möchte die Monopolisierung der Politik bei der Regierung und/oder beim Parlament aufbrechen.

Elemente der Direkten Demokratie

Direkte Demokratie ist ein großes Ensemble an Rechten, Verfahren und Prozessen. Auf Bundesebene bestehen in der Schweiz nur die wichtigsten Elemente aus diesem Ensemble (in den Kantonen ist das Paket in der Regel viel größer):

Kern jeder Direkten Demokratie ist das obligatorische Verfassungsreferendum. Die Verfassung der Schweiz ist - im Gegensatz zu Österreich - etwas höchst Respektables. Dort steht nur, was einmal von der Mehrheit der BürgerInnen und der Kantone angenommen worden ist. Allerdings dürfen Veränderungen auch immer vorgeschlagen und zur Diskussion gestellt werden. Wenn die Parlamentarier die Verfassung verändern wollen, müssen sie die Zustimmung der BürgerInnen und Kantone einholen. Aber auch die BürgerInnen selbst können die Verfassungsveränderungsentwicklung beeinflussen durch die Verfassungsinitiative.

Weiters gibt es das Gesetzesreferendum, d. h. es kann jederzeit über jedes Gesetz abgestimmt werden, wenn es 1,1 Prozent der Bevölkerung (innerhalb von drei Monaten) wollen. Die Gesetzesinitiative, mittels der neue Gesetze vorgeschlagen, und das konstruktive Referendum, im Zuge dessen Gesetze nicht nur gänzlich abgelehnt, sondern auch konkrete Gesetzesänderungen beantragt werden können, gibt es vor allem in den Kantonen. Letzteres ist eine eigentliche Innovation der vergangenen 15 Jahre, welche aber national vorerst abgelehnt worden ist (vom Volk...).

Die Schweizer Regierung hat also nicht die Freiheit, dem Volk Fragen vorzulegen, ohne dass dies in der Verfassung vorgesehen ist. Es ist dort genau bestimmt, wer was wann entscheidet. Das ist der große Unterschied zwischen plebiszitären - wie wir sie in Frankreich kennen - und den direktdemokratischen Elementen.

Direkte Demokratie =
Veränderung der politischen Kultur im Interesse der BürgerInnen

Durch die Anwendung der Instrumente Direkter Demokratie wird die Politik kommunikativer und diskursiver. Es muss mehr überzeugt und diskutiert und es kann weniger befohlen und verordnet werden. Das ist anstrengend, schafft aber unglaubliche Qualitäten:

So wird etwa die Distanz zwischen BürgerInnen und Politik verringert. Die Entfremdung wird zwar nicht abgeschafft, aber zumindest abgebaut.
Die Menschen wissen über vieles genauer Bescheid.
Weiters wird eine höhere Identifikation mit dem Ergebnis geschaffen und es kommt zu einer besseren Verankerung der Politikinhalte in der Gesellschaft.
Engagierte Menschen haben somit die Möglichkeit neue Politik zu legitimieren bzw. diskursiv der alten, ihrer Meinung nach überholten Politik die Legitimation zu entziehen.
Direkte Demokratie bringt auch die notwendigen Lernprozesse in Gang. In den 90er Jahren gab es in dieser Hinsicht in der Schweiz trotz gegenteiliger Parlamentsmehrheiten große Fortschritte: Die Ökologisierung der Landwirtschaft, die Ökologisierung der Verkehrspolitik und die Liberalisierung der Drogenpolitik.

Fortschritt und Reform der Gesellschaft sollten in einer Demokratie generell, in einer Direkten Demokratie müssen sie als kollektiver Lernprozess verstanden werden. Wer lernen muss, ist offen. Ein amerikanischer Politologe deutscher Herkunft hat einmal gesagt: «Wer zu viel Macht hat, hat das Privileg, nicht lernen zu müssen.» In einer Direkten Demokratie ist dementsprechend die Macht so verteilt, dass bisweilen jeder lernen muss. Direkte Demokratie macht die Gesellschaft somit lernfähiger und lernbereiter.

Ein letztes wichtiges Element der veränderten politischen Kultur spielt vor allem in Europa eine große Rolle: Moderne Gesellschaften zeichnen sich durch eine Wertevielfalt aus. Das sehen wir in Religionen, Lebensvorstellungen oder Lebensstilen. Doch der letzte Wert, den alle StaatsbürgerInnen vereinbaren und nachleben sollten, ist die Art, wie die mit Freiheit verbundenen Konflikte ausgetragen werden, wie Entscheidungen gefällt werden - eben direktdemokratisch. Wenn die Menschen in ihren Unterschieden immer wieder über ihre Differenzen sprechen können, akzeptieren sie trotz aller Differenzen das Ergebnis und integrieren sich. Die ständige Erörterung der Differenz mit temporären vorläufigen gemeinsamen Entscheidungsfindungen ist ein äußerst sanftes, aber effizientes Integrationsmittel. Daher ist es nicht erstaunlich, dass westliche Gesellschaften, in denen die Menschen so unterschiedlich sind und wo es so viele Minderheiten gibt, dieses Demokratiemodell immer mehr diskutieren und mindestens teilweise implementieren. Einer der Kernpunkte Direkter Demokratie ist nämlich, dass die verschiedenen Minderheiten nicht vier Jahre lang Minderheit sind, sondern auch manchmal zur Mehrheit gehören können. Das schafft eine höchst integrative Kraft.

Um diese Qualitäten der Direkten Demokratie zu erreichen, müssen freilich die Verfahren entsprechend ausgestaltet sein. Wie die direkte Demokratie organisiert wird, ist entscheidend dafür, ob deren emanzipatorischen Potentiale realisiert werden können oder bloß die Herrschaftsmechanismen subtiler und besser funktionieren.

Design der Verfahren entscheidet über Güte

Der Einstieg in die Lancierung eines verbindlichen Volksbegehrens bzw. in die Diskussion darf keiner zu hohen Hürde unterliegen. Ansonsten hätten nur diejenigen mit hoher Organisationsmacht und großen Ressourcen die Möglichkeit, dieses Recht zu gebrauchen. Schwächere wären damit erst recht wieder ausgeschlossen. Weil es gerade darum geht, die Macht feiner zu verteilen, darf sich das wesentliche Recht nicht so gestalten, dass es viel Macht braucht, um es gebrauchen zu können.
Die Seele der direkten Demokratie ist die Kommunikation. Immer wenn es um Kommunikation, lernen, diskutieren - um Interaktions- und Aushandlungsprozesse - geht, spielt der Zeitfaktor eine große Rolle. Entsprechend müssen auch die Fristen gestaltet sein. Menschen setzen sich oft erst mit einer Sache auseinander, wenn die Unterschriftensammlung schon begonnen hat, eine Frist von 14 Tagen ist deshalb zu wenig. Empfehlenswert wäre es, innerhalb von zwölf Monaten zwei bis drei Prozent der Stimmberechtigten zur Unterschrift eines Begehrens zu bringen. Zwischen der Abgabe der Unterschriften und dem Volksentscheid muss mindestens ein Jahr liegen.
Wenn die Kommunikation betont werden soll, dann darf die Verweigerung der Kommunikation nicht belohnt werden. In Italien etwa ist ein Referendum nur rechtskräftig, wenn sich 50 Prozent der Stimmberechtigten beteiligt haben. Freilich zeigen die Werte aus verschiedenen Ländern und über die letzten 20 Jahre, dass eine Beteiligung zwischen 30 und 55 Prozent üblich ist. Das ist nur scheinbar wenig, denn diese Beteiligung entspringt nicht immer den gleichen BürgerInnen und erfolgt in einer entwickelten Direkten Demokratie mehrmals jährlich. Es kann daher nicht angehen, dass der Status Quo besser verteidigt wird, wenn die Diskussion boykottiert wird und so die Beteiligung unter das erforderliche Quorum gedrückt werden kann. So hat etwa Berlusconi im Frühjahr 2000 mit einer Boykott-Kampagne erreicht, dass sich «nur» 48 Prozent an der Abstimmung über die Wahlrechtsreform beteiligten und obwohl sie 90 Prozent Zustimmung erhielt, ist sie nicht in Kraft getreten. Berlusconi gebrauchte den Slogan «Wir strafen die Regierung, indem wir zu Hause bleiben».
Wir benötigen eine Balance zwischen Verfassungsentwicklungsrechten und Gesetzgebung, zwischen Bürgerrechten und Parlamentsrechten. Parlamente müssen Volksentscheidungen akzeptieren, doch dürfen Volksentscheide nicht unberührbar sein. Sie müssen einer Weiterentwicklung durch das Parlament unterliegen können, doch müssen die BürgerInnen die Möglichkeit haben, dazu Stellung nehmen zu können. In Slowenien kann man lernen, was schief gehen kann, wenn dieses Gleichgewicht nicht existiert. Zur Balance gehört auch, dass die BürgerInnen nicht nur NEIN sagen oder etwas abschaffen können. Sie müssen auch selber Vorschläge machen dürfen, sonst zwingt man sie in eine destruktive Ecke und erlaubt ihnen nicht, konstruktive Potenziale einzubringen.
Direkte Demokratie ist wie eingangs betont eine Ergänzung zum Parlament und keine Alternative. Sie darf nicht so gestaltet sein wie in den meisten US-Bundesstaaten, wo ein Volksbegehren im März starten kann und es von vornherein sicher ist, dass es im November zum Volksentscheid kommt. In Amerika ist die direkte Demokratie mehr auf Tempo angelegt, somit brutaler, antagonistischer und gegen das Parlament ausgestaltet. Im Gegensatz dazu sind in der Schweiz die Fristen länger und somit für Kommunikationsprozesse offen. Das Parlament hat das Recht zur Behandlung und zu einem eigenen Gegenentwurf und die Bürger können oft zwischen drei Optionen (Status quo, Parlamentsreformvorlage, Bürgerreformvorlage) entscheiden. Das fördert das Zusammenspiel. Wir wollen die Einbeziehung des Parlaments und das Gegenvorschlagsrecht und müssen somit entsprechende Fristen für Aushandlungsprozesse vorsehen.
Die Legitimität des Entscheides hängt von der Fairness, der Korrektheit und der Transparenz des Entscheidungsprozesses ab. In diesem Bereich ist die Schweiz völlig unterentwickelt. Es gibt keine Ressourcenausgleichsmechanismen wie etwa in Deutschland. Ähnlich wie bei der Wahlkampfkostenzurückerstattung gibt es dort in einzelnen Bundesländern das Recht auf Rückerstattung von etwa 30 bis 50 Pfennig pro Unterschrift, wenn ein Begehren eingereicht wird. Ein Wahlkampf kostet Geld, ein Abstimmungskampf auch. Zwar gibt es in einer kapitalistischen Gesellschaft keine gleichen Möglichkeiten, doch darf die Ungleichheit der Möglichkeiten nicht zu groß werden, sonst werden die Verlierer die Niederlage nicht mehr akzeptieren, da sie den Prozess als unfair empfinden. In dieser Hinsicht können wir von den USA, Deutschland oder den skandinavischen Ländern (Beispiel EU-Volksabstimmungen) lernen.

«Österreichische» Einwände und deren Erwiderung

Bedenken wie «Direkte Demokratie hilft den Demagogen» wurden in Österreich bereits vor zehn Jahren vorgebracht. Fest steht hingegen, dass die direkte Demokratie, wenn sie sorgfältig ausgestaltet ist, den Demagogen schadet. Denn ein Demagoge zeichnet sich dadurch aus, dass er immer behauptet, er wisse, was das Volk denkt. In der Schweiz kann das einer schon behaupten, doch spätestens nach vier Monaten muss er den Beweis antreten, dass stimmt, was er sagt. Er muss das Volk von einer Sache überzeugen. Wenn jemand vier Jahre lang alles behaupten kann und das in einer indirekten Demokratie nicht beweisen muss, hat er einen Riesenvorteil. Natürlich gibt auch in der Schweiz demagogische Versuchungen, doch sie werden viel schneller als solche erkannt, da viermal im Jahr unterschiedlich differenzierte Diskussionen stattfinden und Tatbeweise angetreten werden müssen. Das schaffen nicht einmal Politiker wie Blocher oder Haider.
Dem Argument der Gefahr einer einseitigen Berichterstattung in den Medien kann entgegengehalten werden, dass auch die Presse in der direkten Demokratie ihren Charakter verändert. Das ist sogar einer der wenigen Punkte, wo der Kapitalismus der Demokratie hilft, da man bei einer Abstimmung meist nicht weiß, wer gewinnt, und eine Zeitung auch nach der Abstimmung bei den Verlierern weiter gelesen werden will (ihr größtes Ziel ist heute schließlich die möglichst dichte Abdeckung der Haushalte einer Region, wie auch immer die Menschen in diesen Haushalten denken). Für die Presse ist es höchst interessant, wenn Abstimmungen nicht nur einmal in fünf Jahren stattfinden, sondern alle drei oder vier Monate. Die Folge ist, dass die 12 oder 15 Zeitungen, die es in Österreich noch gibt, viel weniger einseitig sein werden, weil sie alle Kunden behalten möchten und vielfältige Standpunkte abdrucken. Sie entwickeln viel mehr Forumscharakter als heute und sind auch eher bereit, sich nicht gouvernementalen Stimmen und Ideen zu öffnen, weil sie wissen, dass diese per Volksbegehren auch Öffentlichkeit gleichsam demokratisch erzwingen können. Das fördert wiederum die Diskussion, das gemeinsame Nachdenken und die Offenheit für Kreatives.
Auch das Argument der Macht der großen, von den «anderen» verfügbaren Geldmittel wird regelmäßig vorgebracht. Geld ist zwar wichtig, aber ein Volk kann man nicht kaufen. Eher noch kann mit Geld im Parlament eine starke Lobby aufgebaut werden. Aus diesen Gründen sind allerdings die vorhin genannten Ausgleichsmechanismen erforderlich.

In vielen europäischen Ländern wird über ein Demokratieverständnis diskutiert, welches über die reine repräsentative Demokratie hinausgeht. Moderne Bürger akzeptieren die Reduktion der Demokratie auf die Wahl zwischen zwei, drei Parteien alle vier Jahre nicht mehr.

Die große Herausforderung unserer Zeit ist jedoch die transnationale Demokratie. Wir müssen die Erosion der Gestaltungsmacht der (vorerst nur nationalen) Demokratie und Politik angesichts der Macht transnationaler Märkte aufhalten. Doch wenn die BürgerInnen schon im Kleinen so enttäuscht und entfremdet sind, dann werden sie nicht bereit sein, mit uns auf die europäische Ebene zu gehen und in der notwendigen vielfältigen europäischen Demokratiebewegung zusammenarbeiten.

Ohne die Mitarbeit der BürgerInnen schaffen wir die Machtauseinandersetzung um eine demokratische, föderalistische Verfassung auf europäischer Ebene jedoch nicht, schon gar nicht eine zugunsten von mehr Demokratie. Denn mehr Demokratie bedeutet immer auch den Verlust von Macht der wenigen, die heute zu viel haben.

Eine Demokratisierung war in den letzten 200 Jahren immer nur unter dem Druck der vielen möglich, die zu wenig haben, damit die wenigen, die zu viel haben, bereit sind zu teilen. Denn sie wussten, wenn sie es nicht tun, verlieren sie alles. Das war und - hoffentlich - ist die klassische Logik von Bewegungen wie der Arbeiterbewegung.
Wenn die Entfremdung schon im Nationalen und Regionalen zu spüren ist, werden sich die Menschen nicht auf europäischer Ebene engagieren. Deshalb ist es sinnvoll, die direkte Demokratie auf der nationalen und regionalen Ebene zu festigen und die Überwindung der Entfremdung als Voraussetzung für ihre Etablierung auf europäischer Ebene zu betrachten.

Eine europäische Verfassung sollte direkt demokratische Elemente beinhalten, zumindest das obligatorische Verfassungsreferendum, aber auch die Verfassungsinitiative. Doch nur wenn diese Instrumente auf der regionalen Ebene eingesetzt werden, bekommen die Leute ein Gefühl dafür, wie Direkte Demokratie auf europäischer Ebene aussehen kann, was sie bewirken könnte und weshalb es sich lohnt, sich dafür zu engagieren. Allerdings muss dafür bereits auch der europäische Verfassungsgebungsprozess, wie er von den EU-Regierungsspitzen im Dezember in Laeken beschlossen wird, entsprechend ausgestaltet werden. Denn die EuropäerInnen verlangen mit Recht nicht nur ‚Ja' oder ‚Nein' sagen zu können zu etwas, was andere an ihrer Stelle angerichtet haben, sondern sie wollen selber zumindest mitkochen, was sie später ohnehin selber auszulöffeln haben werden.

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