Die Diskussion um eine föderalistische europäische Verfassung ist nicht neu. Sie stand an der Wiege der europäischen Integration in der Mitte der 1940er Jahre. Die Pioniere des vereinten Europas konnten sich dieses anders als föderalistisch und demokratisch verfasst gar nicht vorstellen. Dass es anders kam, spricht nicht gegen den Wert einer europäischen Verfassung und auch nicht gegen die unschätzbare Leistung, ohne sie Europa politisch vereint zu haben. Doch dass die europäische Verfassung in den 1950er und 1960er Jahren nicht verwirklichbar war, bedeutet nicht, dass sie im ersten Jahrzehnt des 21. Jahrhunderts nicht notwendig und nicht möglich wäre. Der vorliegende Text versucht einerseits die verschütteten Wurzeln der Diskussion einer europäischen Verfassung freizulegen, ihre Bedeutung für die Zukunft Europas wie auch die der Demokratie zusammenzufassen, einige der in diesem Zusammenhang wichtigsten Missverständnisse zu klären und schliesslich vor allem auf die Bedeutung einer demokratischen Verfassungsgebung einzugehen. Eine neue Verfassung hätte ein neues Europa zu ermöglichen, das transparenter, zugänglicher, offener und gestaltungskräftiger ist, das bei den Europäern mehr Legitimität genösse und in ihrem Interesse handlungsfähiger würde.

Die historischen Wurzeln

Die historischen Wurzeln des Projektes für eine europäische Verfassung und weshalb es vor 50 Jahren scheiterte: Ideen und Überlegungen zur konkreten Utopie der politischen Integration Europas sind bereits im 18. Jahrhundert zu finden und sind seither immer wieder aufgenommen worden. An der Wiege des politischen Projektes der europäischen Integration stand die Erfahrung des Zusammenbruchs der Demokratien und der totalen Katastrophe des Zweiten Weltkrieges bei sozialistischen, sozialdemokratischen, christlichdemokratischen und liberalen Antifaschisten vor allem in Italien, Frankreich und den Benelux-Staaten. Diese entwarfen noch in den Gefängnissen oder in der Verbannung die Manifeste, Entwürfe und Dispositionen für eine Vereinigung Europas nach dem Krieg, welche den verzweifelten und erschütterten Menschen eine Perspektive für eine andere und bessere Nachkriegsordnung vermitteln und sie dafür gewinnen sollte.

Nach dem Krieg wurden sofort entsprechende Organisationen gegründet, die neuen demokratischen Parteien machten sich diese Projekte zu eigen, und an europäischen Konferenzen versuchten Parlamentarier, Wissenschafter und Publizisten aus den meisten europäischen Staaten, diese Vorstellungen zu verwirklichen. Der Grundtenor der meisten dieser Texte, Resolutionen und eigentlichen Verfassungsentwürfe war: Nur gemeinsam können wir in Zukunft gewährleisten, was wir alle alleine und teilweise gegeneinander im Jahrzehnt zuvor verloren haben. Der Staat als Vater des Krieges muss überwunden, der Kapitalismus gezähmt und eine neue europäische politische Ebene geschaffen werden, auf der im Interesse aller gemeinsam garantiert werden soll, was keiner allein mehr erreichen kann: Frieden, Freiheit und Gerechtigkeit. Die politische Form, welche die europäische Integration annehmen soll, war den meisten klar: Ein neuer Typ eines europäischen, demokratisch verfassten und föderalistischen Bundesstaates sollte geschaffen werden, getragen vom Willen der politischen Mehrheiten in den einzelnen Mitgliedstaaten.

Demokratisierungsbedarf

Vor allem die französischen Politiker Monet und Schuman, selber Anfang der vierziger Jahre durchaus Befürworter des Verfassungsprojektes, sahen dessen Scheitern schon relativ früh voraus und waren darum bemüht, ein bescheideneres Integrationsprojekt zu retten, das mehr gouvernemental als verfassungspolitisch, stärker ökonomiezentriert als umfassend politisch war. Sie schufen in diesem Sinne Anfang der fünfziger Jahre die Voraussetzungen für die Montanunion zwischen Deutschland und Frankreich, die wirtschaftliche und aussenpolitische Interessen zu verknüpfen verstand. Diese Union für Kohle und Stahl war in ihrer Konzeption bis heute der Kern der 1957 nach dem Scheitern der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft gegründeten Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG), der späteren EG und heutigen EU. Interessant ist es, die Gründe zu diskutieren, weshalb das ursprüngliche Projekt einer europäischen Verfassung Ende der vierziger Jahre keine politischen Chancen hatte. Ich möchte vor allem drei Begründungen zur Diskussion stellen:

Erstens war Europa am Ende des Zweiten Weltkrieges und zu Beginn des Kalten Krieges nicht ausreichend eigenständig. Die grossen Sieger waren die USA und die UdSSR, und sie hatten aus unterschiedlichen Gründen kein Interesse an einem starken Europa. Zweitens hatten das Denken und die Hegemonie des politischen Denkens in nationalen, vielleicht sogar nationalistischen Zusammenhängen den Weltkrieg weit mehr überlebt, als dies den Europa-Pionieren möglicherweise bewusst gewesen ist. Ihren den Nationalstaat transzendierenden Perspektiven fehlte die politische Basis in den einzelnen Ländern.

Dazu mag drittens auch beigetragen haben, dass die europäische Idee vor dem Krieg eher als etwas Elitäres vertreten worden war, in Zirkeln, ohne grosse Basis, auf der sie dann nach der verheerenden Kriegserfahrung hätte neu gefestigt werden können. Möglich, dass der Kalte Krieg mit seiner antagonistischen Konkurrenz der beiden grossen Staaten das nationalistische Denken und die klassische nationale Interessenpolitik regenerierte, dass sich also die Zusammenhänge zwischen der ersten und der zweiten Begründung gegenseitig verstärkten und einer neuen politischen Form noch keine Chance einräumten.

Für ein nüchternes Verständnis

Zu betonen ist schliesslich, dass das Europa der Europa-Pioniere der vierziger Jahre das «grosse Europa» war, sich also nicht auf Westeuropa beschränkte, sondern Staaten wie Polen, die Tschechoslowakei oder Ungarn mit einbezog. Die kommunistische Machtübernahme in diesen Staaten und deren Unterwerfung unter die sowjetischen Interessen und damit die Spaltung Europas machten diese Perspektive zunichte. Auch in dieser Beziehung erstickte der Kalte Krieg den Keim eines neuen, demokratisch verfassten Europas, der sich in den 1940er Jahren entwickelte und an den nach dem Ende des Kalten Krieges hätte angeknüpft werden müssen - wäre er nicht nur derart in Vergessenheit geraten, sondern von der normativen Kraft der faktischen Integration gleichsam fast aus der Welt des Möglichen gerückt worden.

Immer wieder stösst die Diskussion um eine europäische Verfassung auf ähnliche Schwierigkeiten und argumentative Blockaden, die auf konzeptionelle Defizite und unzureichende Verständigungsanstrengungen hinweisen: Die unterschiedlichen Verfassungstraditionen in den einzelnen Ländern lassen viele vor dem Begriff der Verfassung generell zurückscheuen. In einigen Erfahrungszusammenhängen ist die Verfassung fast zu heilig (Schweden, Frankreich), in anderen beinahe zu profan (Österreich); oft scheint sie das Eigene allzu symbolkräftig zu relativieren. Ich vertrete ein gleichsam nüchternes Verfassungsverständnis:

In einer Verfassung verständigen sich die Bürgerinnen und Bürger über Inhalt, Grenzen, Organisation, Ausübung, Verteilung legitimer politischer Macht; ohne (zumindest) deren mehrheitliche Zustimmung tritt keine Verfassung in Kraft, schon gar keine europäische.

Eine föderalistische Verfassung stärkt die Dezentralität der Macht, bremst das Zentrum und den Zentralismus und kennt Mechanismen, welche die Autonomie und die Partizipation der Glieder (in unserem Fall der Mitgliedstaaten) stärken. Föderalismus wird hier also aus der deutschen Tradition verstanden und nicht aus der US-amerikanischen, welche den Begriff allerdings bis heute in Grossbritannien und den nordischen Ländern prägt. Wer Bereiche der staatlichen Eigenständigkeit schützen und bewahren will, dem dient der Föderalismus. In diesem Sinn verhinderte gerade eine föderalistische europäische Verfassung den europäischen «Superstaat», vor allem dann, wenn bewusst ein neuer Typ von Föderalismus gewagt würde. Dieser hätte die bisherigen entsprechenden staatlichen Erfahrungen der Schweiz, der USA, Kanadas, Südafrikas, Deutschlands, Österreichs aufzunehmen und weiterzuentwickeln.