Mai 2005

Jahrbuch 2005
der Neuen Helvetischen Gesellschaft NHG

Vortrag gehalten
vor der NHG am
26. Oktober 2004
in Winterthur

Die Direkte Demokratie:
Unausgeschöpfte Potenziale,
künftige Möglichkeiten und Grenzen

Geschichtliche, aktuelle und zukunftszuträgliche Denkanstösse

Von Andreas Gross

Dieser Text gliedert sich in sechs Abschnitte. Ich beginne mit der ausserordentlich reichhaltigen und in mancherlei Hinsicht noch unausgeschöpften geschichtlichen Winterthurer Grundierung der Direkten Demokratie während der Jahre der Demokratischen Bewegung von 1865 bis 1869. Im zweiten Teil komme ich auf die "kommunikative Seele der Direkten Demokratie" zu sprechen, deren besseres Verständnis die Quelle für notwendige Reformen der Direkten Demokratie auch in der Schweiz sein könnte. Der dritte und der vierte Teil sind der Demokratisierung und der Europäisierung der Direkten Demokratie gewidmet, zwei wesentliche Wege zu deren Stärkung. Dass dies nicht allein Theorie oder Wunschdenken ist, illustriere ich am Beispiel der neuen Zürcher Verfassung, die am 27. Februar 2005 von der Mehrheit der Zürcherinnen und Zürcher angenommen worden ist. Schliessen möchte ich meinen Vortrag mit der Erläuterung der Grenzen der Direkten Demokratie.


I.      Der "Winterthurer Moment 1867": Hintergründe
der Demokratischen Revolution im Kanton Zürich

Ganz besonders in Winterthur sollten wir nicht über die Direkte Demokratie sprechen, ohne uns derer revolutionären Winterthurer Grundlagen bewusst zu sein. Denn hier begann, was ab 1867 nicht nur die politischen Machtverhältnisse im Kanton Zürich umkrempelte, sondern der Schweiz auch zu dem verhalf, worin heute viele deren politisches Markenzeichen sehen, die Volksrechte.

«Viel inneres Elend im Volk», so der Winterthurer "Landbote", das führende Organ der Demokratischen Volksbewegung von damals, führte zu dem, was man durchaus als eine unblutige demokratische Revolution im Kanton Zürich bezeichnen kann. Vom Dezember 1867 bis April 1869 führten vier Volksabstimmungen und Wahlen mit einer Beteiligung von je 90% der Stimmberechtigten zu einer Totalrevision der Kantonsverfassung, die statt einer liberalen Elitenherrschaft die Direkte Demokratie und sozialpolitische Pionierleistungen einrichtete und anschliessend die Mehrheitsverhältnisse in Kantons- und Regierungsrat vollständig umkrempelte.

Der «Staat», so hiess es damals im "Landbote" ebenso, sollte mehr sein «als Schmiere für die industrielle Maschinerie». Das heisst, er solle nicht nur den Privilegierten und deren industriellen Interessen, sondern auch dem sozialen Ausgleich dienen und den Armen helfen. So wurde in der neuen Verfassung auch die Kantonalbank begründet, die den kleinen Bauern und Handwerkern zu günstigen Krediten verhelfen sollte. Ebenso wurde der progressive Steuertarif eingeführt, die Förderung von Genossenschaften durch den Staat ermöglicht und der Schutz von Kindern, Frauen und Arbeitern in der Verfassung verankert. Es sollte ein Ende haben mit dem «Schwindel, als der Geschäftsgrundlage der Selbstsüchtigsten» und das «Volk», nicht der «Geldadel» oder das «System», sprich der Filz zwischen Industrie, Banken und liberaler Elite, sollte «als Quelle des staatlichen Willens» anerkannt werden.

Überhaupt sollte Schluss sein mit der «Herabwürdigung des Volkes», seiner politischen Marginalisierung und der Verachtung seiner politischen Urteilskraft. Es sollte nicht mehr nur "für" das Volk, sondern mit und durch das Volk für das Volk gearbeitet werden. Der 1863 in seiner Gettysburg-Adresse geprägte Slogan von Abraham Lincoln «Alles für, mit und durch das Volk» war der zürcherischen Demokratiebewegung vier Jahre später durchaus bekannt und wurde immer wieder zitiert. Angeprangert wurde eine elitäre Einstellung, welche durch die falsche Erkenntnis am besten zum Ausdruck gebracht werden kann, wonach die «Sache des Volkes so wichtig sei, dass sie nicht dem Volk überlassen werden könne».

Aus der formalen "staatlichen Souveränität" der 1830er Jahre wollte die Demokratische Bewegung eine "echte Volkssouveränität" machen. Deshalb sollte das Wahlrecht ergänzt werden um die Volksrechte, das heisst das obligatorische Gesetzesreferendum, die Gesetzesinitiative und die Volksinitiative auf eine Teilrevision der Verfassung.


II.      Die Eigenheiten und Errungenschaften
des "Winterthurer Momentes" von 1867

Die Direkte Demokratie ist heute den meisten Schweizer Bürgerinnen und Bürgern so selbstverständlich und die konfliktintensiven Umstände des Kampfes um sie den meisten von ihnen so wenig bewusst, dass die Eigenheiten der Demokratischen Revolution im Kanton Zürich besonders hervorgehoben werden dürfen. Dies ist auch deshalb angebracht, weil in verschiedenen Kantonen (Baselland, Thurgau, St. Gallen, Aargau) ganz ähnliche Umwälzungen zu beobachten waren, wobei keine so tiefschürfend und in ihren Auswirkungen so radikal und für die ganze Schweiz so einflussreich gewesen sein dürfte wie die zürcherische.

Festzuhalten sind mindestens vier Eigenheiten des revolutionären Wandels, die in ihrer Bedeutung bis heute verkannt werden:

Erstens konnte sich die grosse und breite Volksbewegung eines erst kurz zuvor unter dem Druck der entstehenden Opposition von der Regierung konzedierten, damals wohl unterschätzten Volksrechtes bedienen, nämlich des Rechtes, mit den Unterschriften von zehn Prozent der Stimmberechtigten eine Totalrevision der Kantonsverfassung verlangen zu können. Dies gab der entstehenden Volksbewegung im Herbst und Winter 1867 einen institutionellen Hebel wie auch ein revolutionäres Ziel, das die gewollte Radikalität nicht schmälerte und dennoch ebenso legal wie legitim, weil eben verfassungsgemäss, war. Sie konnte somit auch nicht ausgegrenzt oder gar kriminalisiert werden. Für die Tatsache, dass diese Revolution so "ordentlich" verlief, was von ihren Protagonisten denn auch immer wieder hervorgehoben wurde, und vor allem unblutig, dürfte diese Einrichtung entscheidend gewesen sein.

Zweitens gilt es festzuhalten, dass die Volksrechte, wie wir sie heute kennen, eine oppositionelle Errungenschaft darstellen. In den genannten Kantonen vor allem ein Werk der demokratischen Opposition, aus deren linkem Flügel kurz darauf die Sozialdemokratische Partei entstand, auf Bundesebene das Werk einer antiliberalen Oppositionskoalition aus Demokraten, Linksfreisinnigen und Katholisch-Konservativen. Dass diese Errungenschaft während des 20. Jahrhunderts von der dominierenden freisinnigen Geschichtsschreibung gleichsam eingemeindet, deren konfliktintensive Geburtsumstände angesichts vaterländischer Zusammenschlüsse verdrängt und deren teilweise revolutionäre Intentionen verharmlost wurden, hat nicht nur der weiteren Verfeinerung der Direkten Demokratie neuen Oppositionsbewegungen nicht gedient sondern auch die Theoretisierung der Direkten Demokratie behindert, was heute angesichts des Bedarfs der transnationalen Erweiterung der Demokratie äusserst schade ist.

Drittens ist von einem der beiden Redaktoren des Landboten, Friedrich Albert Lange - heute würde er als "Chefideologe" der Bewegung bezeichnet -, immer wieder betont worden, dass die Demokratische Bewegung die «Direkte Demokratie in einer modernen Form» anstrebt. Lange verstand darunter die Urnenabstimmung im Zentrum der Direkten Demokratie im Gegensatz zur Versammlung als Ausdruck der vormodernen Direkten Demokratie. Der Unterschied ist entscheidend beispielsweise für die Vermittlung der grundrechtlichen Freiheiten mit einer direktdemokratischen Entscheidungsfindung. So sind in einer Versammlungs-Abstimmung die Grundrechte auf Meinungsfreiheit und eine geheime Abstimmung nur selten gewährleistet, was bei der Urnenabstimmung hingegen der Fall ist. Selbstverständlich ist die Versammlung ein unentbehrliches Element der demokratischen Meinungsbildung - sie ist unentbehrlich zur Anhörung, Abwägung und Diskussion von verschiedenen Meinungen und deren Entwicklung. Für die Entscheidung ist sie jedoch schlecht. Ganz abgesehen davon, dass eine Bedenkzeit nach der Verdauung der an der Versammlung gehörten Meinungen und Positionen der Reife der Entscheidung oft nur gut tut. Dieser Unterschied ist im Zusammenhang mit den Bundesgerichtsurteilen zur richtigen Form der Einbürgerung hochaktuell. Ganz abgesehen davon sollte uns aber viel mehr zu denken geben, dass die grosse Mehrheit der schweizerischen Gemeinden immer noch von der Versammlungsdemokratie regiert werden. Erst die neue Kantonsverfassung von Zürich ermöglicht beispielsweise, dass in allen Gemeinden, auch den kleinsten, die wichtigsten kommunalen Angelegenheiten in Urnenabstimmungen und nicht mehr an der Gemeindeversammlung entschieden werden.

Viertens schliesslich wollte die zürcherische Demokratiebewegung die Volksrechte als Kern eines republikanischen Politikverständnis verstanden wissen. Dies kam in jenem Artikel der Verfassung von 1869 zum Ausdruck, der nicht nur die "Schulbildung" sondern auch die "republikanische Bürgerbildung" als Staatsaufgabe verankerte. Im Sinne der französischen Revolution wurde unter dem republikanischen Politikverständnis ein Politikbegriff verstanden, der das Politische als Ausdruck aller Anstrengungen versteht, die gemeinsamen Lebensgrundlagen auch gemeinsam zu gestalten. Frei ist demnach nur, wer aktiv ist, sich selber engagiert und zusammen mit ähnlich Gesinnten auf seine Existenzgrundlagen einzuwirken versucht. Frei sein kann man passiv nicht, der Mensch muss vielmehr handeln, wenn er oder sie frei werden, frei sein und frei bleiben wollen.

Da im heutigen Begriffsverständnis der Republikanismus von rechtskonservativen Strömungen geprägt und im Sinne des ursprünglichen Inhaltes zumindest in einer Verfassung nicht mehr zu gebrauchen ist, versuchte die Demokratiekommission des Zürcher Verfassungsrates ihn 2002 und 2003 zu "übersetzen". Wir haben deshalb den Begriff des "Engagement" gewählt und am Ende des Demokratiekapitels den Artikel formuliert, wonach Kanton und Gemeinden das politische Engagement zu fördern haben. Ein Artikel, der in der Abstimmungskampagne im Januar 2005 manchmal ein skeptisches Fragezeichen hervorrief, doch interessierte sich kaum jemand für seine spannende Geschichte, dessen Hintergrund oder die mit ihm verbundenen Hoffnungen. Ein NZZ-Redaktor lehnte eine entsprechende Darstellung vor der Abstimmung ab.


III.      Die Kommunikation als Seele der Direkten Demokratie

Wenn die Direkte Demokratie eine Seele hat, dann ist es die Kommunikation. Der kommunikative Charakter der Direkten Demokratie kam bereits in den Plädoyers von Friedrich Albert Lange und Salomon Bleuler im Landboten von 1867 bis 1869 zum Vorschein, als sie immer wieder und aus verschiedenen Blickwinkeln für die Einführung von Volksrechten argumentierten. So schrieben sie von den Bürgern, die «das letzte Wort haben» wollten. Die Volksinitiative verstanden sie als die Möglichkeit für Bürger, die mit ihren Interessen und Problemen von der Mehrheit oder den Regierenden übersehen werden, sich Gehör zu verschaffen. Oder neutraler: Es ist das Recht weniger, allen eine Frage zu stellen, mit dem Anspruch, nicht nur angehört zu werden, zumindest im Parlament und wenn möglich auch in der Öffentlichkeit eine Diskussion auszulösen, sondern mit der Volksabstimmung auch eine Antwort zu bekommen.

Die Volksinitiative ist somit das Recht einer vom Parlament ignorierten oder zu wenig ernst genommenen Minderheit, sich Gehör zu verschaffen, die öffentliche Aufmerksamkeit auf ihr Anliegen zu leiten und allen eine Diskussion aufzudrängen, die einige unter Umständen nicht wollen. Das Referendum kann kommunikativ als das Recht einer Gruppe verstanden werden, sich gegen einen Entscheid des Parlamentes zu wehren, oder während des vorparlamentarischen Aushandlungsprozesses und im parlamentarischen Verhandlungsprozess entsprechend des eigenen gesellschaftlichen Gewichtes berücksichtigt zu werden. Das heisst: Mit einer Volksinitiative vermögen sich Gruppen, deren Anliegen ignoriert werden, Gehör zu verschaffen, so dass ein neuer Verhandlungsprozess überhaupt eröffnet wird, während ein Referendum einer Gruppe, die zum Schluss kommt, von Regierungsseite zu wenig Gehör gefunden zu haben, die Möglichkeit gibt, das Ergebnis eines Verhandlungsprozesses derart in Frage zu stellen, dass er erneut eröffnet werden muss.


IV.      Möglichkeiten der inneren
Demokratisierung der Direkten Demokratie

Wer die Direkte Demokratie als Kommunikationsprozess versteht und die einzelnen kommunikationsrelevanten Elemente eines direktdemokratischen Verfahrens benennt, der vermag so darzustellen, wo und wie angesetzt werden kann, um die Zugänglichkeit zu diesen Prozessen zu vergrössern und das Gewicht einzelner Akteure in diesem Prozess auszugleichen.

Kommunikationsrelevante Faktoren für erfolgreiche direktdemokratische Prozesse sind zum Beispiel: Die den einzelnen Akteuren zur Verfügung stehende Zeit und Energie, deren Bildung, das heisst deren Orientierungs- und Urteilsvermögen in gesellschaftlich relevanten Zusammenhängen, deren entsprechende politischen Kenntnisse und Einsichten, deren Informationsverarbeitungsfähigkeiten, deren soziale Kompetenz, deren sprachliches Ausdrucksvermögen, deren Argumentationskraft, die zur Verfügung stehenden Mittel, deren Zugriff zu Kommunikationsmitteln, das Engagement u.v.a.m.

Demokratisierung der Direkten Demokratie bedeutet somit in diesem Zusammenhang eine weniger ungleiche Verteilung der kommunikationsrelevanten Kompetenzen in der Gesellschaft. Das beginnt beispielsweise schon beim täglichen Zeitungslesen: Es gibt Manager, welche morgens um zehn die Zeitung gelesen haben müssen - anderen ist dies verboten während der Arbeitszeit. Und während diese dann nach der Arbeit erschöpft sich das Wissen um die täglichen gesellschaftlichen Vorgänge erst mühsam erarbeiten müssen, können sich die anderen an entsprechenden Versammlungen bereits mit den möglichen, daraus folgenden Handlungen auseinandersetzen und darüber beraten. Oder: Bildung ist eben mehr als Weiterbildung. Mehr Bildung bedeutet die Aneignung des gesellschaftlichen Orientierungs- und Beurteilungswissens, das einen politisch handlungsfähig macht, während mehr Weiterbildung vor allem die berufliche Qualifikation in den Vordergrund stellt und das eigene berufliche Fortkommen zum Ziel hat.

Wenn die Ungleichheit der Verfügbarkeit über kommunikationsrelevante Ressourcen kurzfristig nicht ausgeglichen werden kann, dann kann wenigstens Transparenz über diese Ungleichheit hergestellt werden. Damit würde die Sensibilität für die Notwendigkeit der weniger ungleichen Verfügung wenigstens geschaffen, als Voraussetzung dafür, sie einmal zu verkleinern. Deshalb trüge eine transparente Darstellung der Herkunft und des Umfanges der für eine Volksinitiative oder ein Referendum den jeweiligen Seiten zur Verfügung stehenden Ressourcen wesentlich zur Demokratisierung des Prozesses bei. Dies könnte dann auch in der Schweiz endlich zur öffentlichen Parteienfinanzierung führen und zu einer "öffentlichen Demokratiezulage", das heisst zu einer Art gesellschaftlichen Anerkennung all jener, die sich um den Zustand der Gesellschaft und dessen Verbesserung bemühen, ganz unabhängig von der Zielrichtung ihres Engagements. So liesse sich ein Beitrag schaffen zur Entkommerzialisierung der Öffentlichkeit, beziehungsweise zur Bewahrung der politischen Öffentlichkeit vor den (Un-)Sitten des die Demokratie und das demokratische Engagement banalisierenden Kommerzes.


V.      Möglichkeiten der äusseren
Demokratisierung der Direkten Demokratie

Damit im ursprünglichen republikanischen Sinn mit demokratischen Mitteln auch wieder auf die gemeinsamen Lebensgrundlagen eingewirkt werden kann, damit die Freiheit also nicht zu einem Privileg der Marktmächtigen wird, muss die Demokratie auf der gleichen Ebene wie der Markt eingerichtet, also europäisiert und globalisiert werden. Dies lässt sich als "äussere Demokratisierung" bezeichnen, als die Demokratisierung der transnationalen, jenseits des Nationalstaats angesiedelten Politik.

Wie dies geschehen kann, wie eine wirklich europäisch und global verfasste Demokratie aussieht, kann hier nicht weiter ausgeführt werden. Wesentlich ist, dass die Notwendigkeit dieser Schritte zur «Restauration der Demokratie» (Ulrich Beck) gesehen werden und andererseits in der Schweiz erkannt wird, dass dabei vorläufig und kurzfristig möglicherweise zu erleidende Einbussen innerstaatlich durchaus entschärft werden können.

Damit würde sich wiederholen, was vor 100 Jahren auch auf kantonaler Ebene geschah: Die Verfeinerung der kantonalen Volksrechte geschah im gleichen Moment als der Bund demokratisiert wurde. Jetzt, da begonnen wurde, die EU zu demokratisieren, kann also durchaus mit der Verfeinerung der Volksrechte auf Bundesebene begonnen werden. Zu denken ist vor allem an die Einführung der Volksmotion und der Volksinitiative in transnationalen Angelegenheiten sowie des Konstruktiven Referendums, das auf Bundesebene vor allem auch bei der Umsetzung von übernationalem Recht in schweizerisches Recht eine grosse Bedeutung hat. Mit einer Volksmotion könnte das Aktivwerden der Regierung in Brüssel oder New York angeregt werden, mit einer Volksinitiative könnte dazu eine Volksanstimmung erzwungen werden. Da in keinem der beiden Fälle ein unmittelbarer Erfolg garantiert werden kann, sollten die Zahlen der entsprechend notwendigen Unterschriften auch kleiner sein als bei innerstaatlichen demokratischen Prozessen.


VI.      Möglichkeiten der kantonalen
Demokratisierung der Direkten Demokratie

Doch auch die kantonalen Volksrechte lassen sich immer noch wesentlich optimieren. Dies betrifft einerseits das Ensemble der zur Verfügung stehenden Volksrechte, beispielsweise die Erweiterung der Handlungsmöglichkeiten um das die Effizienz steigernde Konstruktive Referendum, die Volksmotion oder die Einzelinitiative.

Zweitens geht es um die Symmetrie zwischen den Handlungsmöglichkeiten der engagierten Bürgerschaft und des Parlamentes. So ist das Konstruktive Referendum nichts anderes als die bürgergesellschaftliche Entsprechung des parlamentarisches Rechtes auf einen Gegenvorschlag zu einer Volksinitiative. In dieser Hinsicht gilt es auch das parlamentarische Instrumentarium zu verfeinern in Richtung von Varianten- und Teilabstimmungen.

Und drittens müssen die Modalitäten zum Gebrauch der Volksrechte den veränderten Zeitumständen angepasst werden. So bedeutet die heute vielfach dominierende Briefwahl den Wegfall der Urne als früher optimaler Ort des Unterschriftensammelns für neue Referenden oder Volksinitiativen, da vor der Urne meist nur interessierte, informierte Stimmberechtigte angetroffen wurden. Und die können heute nicht mehr so konzentriert erreicht werden. Vor der Migros oder der Post finden sich grossenteils nicht unterschriftsberechtigte Minderjährige und Ausländer. Oder Desinteressierte, die entweder gar nicht überzeugt werden wollen oder deren überzeugung viel mehr Zeit erfordert als früher vor der Urne. Wer also verhindern will, dass die veränderten Zeitumstände zu einem kalten Abbau der Direkten Demokratie und zu einer Erschwerung des Gebrauchs der Volksrechte führen, muss hier Reformen anstreben.

So haben wir im Verfassungsrat für die neue Zürcher Verfassung die für Initiativen und Referenden notwendigen Unterschriftenzahlen um je 40 % herabgesetzt! Nebst anderen kleineren Reformen - sofern man das Konstruktive Referendum als "klein" bezeichnen will - ist es uns gelungen, auch ohne mächtige Demokratiebewegung die Volksrechte weiter zu verfeinern, und somit wiederum die direktdemokratischste Verfassung zu erarbeiten und ohne "Winterthurer Moment" den alten Winterthurer Pionieren von vor 130 Jahren die Referenz zu erweisen.


VII.      Die echten Grenzen der Direkten Demokratie

Die echten Grenzen der Direkten Demokratie liegen nicht in Europa sondern in einem modernen Demokratieverständnis, wonach einerseits Herrschaft immer doppelt sich rechtfertigen muss und andererseits die politische Herrschaft sich ihrer Begrenzungen bewusst sein sollte. Ersteres zielt auf die Notwendigkeit eines entwickelten Grundrechts- und Verfassungsschutzes. Das heisst, wir brauchen auch in der Schweiz ein Verfassungsgericht, das Parlament und Volk zwingt, die Verfassung zu achten, beziehungsweise diese erst zu reformieren, bevor bestimmte Gesetze möglich werden. Das heisst, die Verfassung setzt auch den Volksrechten die Grenzen, wobei die Verfassung ja auch dadurch Ausdruck der Volksrechte ist, als dass sie von diesem Volk mehrheitlich angenommen worden ist. Diese Grenze ist für all jene wichtig, welche den Unterschied zwischen Referendum und Plebiszit nicht kennen und somit zwischen Direkter Demokratie und Caesarismus keinen Unterschied machen.

Ebenso wichtig wie aktuell sind thematische Grenzen: So wie ich nicht demokratisch entscheiden kann über die Frage, wen ich liebe oder lieben soll, so kann ich auch nicht demokratisch beschlissen, was gute oder schlechte Kunst ist. Aus diesen Lebensbereichen hat sich die Politik fern zu halten, wobei sie allerdings den Künstlern ihre Existenz garantieren muss, ohne mit deren Produkten mehrheitlich einverstanden sein zu wollen oder zu sollen.

Solche Grenzen müssen beachtet werden. Bemerkenswert ist, dass dies gerade von jener Seite nicht geschieht, die schnell vermeintliche Grenzen der Demokratie sehen (Transnationale Räume) oder die antidemokratisch gemachte Grenzen (Entmachtung des Politischen durch die Wirtschaft) zu schnell akzeptieren. Hier die unterschiedlichen Grenzen der Grenzen näher zu bestimmen bedürfte aber mehr Raum, als mir hier zur Verfügung steht.


N.B. Für entsprechende Erweiterungen der hier angedachten überlegungen verweise ich auf Artikel auf meiner Homepage wie auch auf die genauen Quellen- und Literaturhinweise für hier erwähnte Thesen oder Zitate, auf die ich der Lesbarkeit willen hier verzichtet habe.

Andreas Gross